县级人大信访工作是县人大及其常委会密切联系人民群众的一项重要渠道。重视和做好人大信访工作，倾听群众呼声，采纳群众建议，接受人民群众的批评和监督，不仅有利于加强和改善县级人大工作，也有利于督促县级“一府一委两院”把工作做好，真正使国家机关工作人员接受社会的监督，当好人民公仆。但从现实情况来看，县级人大信访工作仍然面临着许多困境。本文就如何破解困境，找到出路的问题做些探讨。

一、县级人大信访工作面临的主要困境

自各级人大常委会设立“人民接待室”作为专门信访办事机构以来，县人大的信访工作已经开展了60多年，它为县人大及其常委会履行职权，促进改革开放和县域经济社会发展，加强民主法治建设，发挥了重要作用。尽管如此，县人大信访工作仍然面临着现实性的难题。

（一）法律依据不充分，人大信访定位难

新中国成立后，我国颁布了一系列关于信访工作的规定，但没有一部是全国人大通过的法律。如：1951年，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》；1982年发布了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》；1995年，国务院颁布了《信访条例》（2005年已重新修订）等等，尽管它们在全国范围内具有法律效力，但都属于行政法规。2005年，全国人大常委会办公厅出台了《全国人大常委会机关信访工作若干规定》，也不是一部指导全国各级人大信访工作的专门法规。目前，人大处理信访问题，虽然有《信访条例》为依据，但《信访条例》规范的主要是各级政府部门的信访工作，对人大信访工作的指导原则、受理范围、办理程序、法律责任等都没有具体规定。县人大作为监督“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法的监督机关，本身的信访工作却缺乏相应的法律规定，处境着实尴尬。

（二）部门行为不规范，接访工作处理难

一方面，考核机制不兼容，承办态度欠积极。中央政府把信访工作作为对地方政府的考评指标之一，但是，人大的信访案件并没有纳入考核内容，致使部分责任单位对人大交办的信访案件重视程度不够，解决问题不彻底，甚至不办理、不回复。信访案件交办到乡镇后，人大主席并不具体承办，但想要了解交办案件的调处进展情况，只能借由人大主席来协办。现实工作中，乡镇人大主席往往承担了政府的部分工作，已与乡镇政府融为一体，对政府工作监督的力度难免减弱。另一方面，部门之间难统筹，督办效果不理想。在我国现行的信访体系中，从中央到地方，各级党委、人大、政府、纪委监委、法院、检察院及职能部门，都设有处理信访问题的机构，这些机构之间彼此不隶属，信息难共享，部门之间也难以统筹协调，以致出现彼此推诿、相互扯皮的现象，更难以避免官官相护的现象。信访问题督办的效果，完全取决于督办人和承办人的责任感。

（三）督办程序不规范，上访人员满意难

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第九条规定了常务委员会听取和审议专项工作报告的议题，共有六个方面的来源，其中明确“人民来信来访集中反映的问题”和“社会普遍关注的其他问题”可列为议题。由此推断，人大对个案问题进行监督即有不合法的嫌疑，但现实中，对个案问题是否盯紧督办，人大信访机构经常处于进退两难的境地。盯得过紧，容易演变成个案监督，如果不盯紧办理，结果必然难让上访人员满意，使上访人员对人大信访部门失去信心，使人大机关通过信访了解部门工作情况的渠道有名无实。

（四）信访人士情绪化，违规上访控制难

新中国的信访制度，一方面是基于跳出黄炎培老先生向毛泽东提醒的“历史周期律”的制度设计，另一方面是满足民众政治参与和利益表达诉求的现实要求。制度设计的初期，是为了实现群众与执政党的政治互动，赢得群众对执政党的认同。事实证明，当时的信访活动对打破旧的官僚体制，跳出王朝兴衰的历史周期率，提升人民群众对党和政府的信任与热爱，增强对社会主义事业的责任感，都起到了积极的推动作用。这一时期，群众信访的动力，来源于国家主导。随着社会治理方式的变迁，政府由管理型政府向服务型政府转变，群众对政府依法履职、公平履职的呼声日益强烈。与此同时，随着单位制的解体，人的社会属性不断增强，政府的话语权被削弱，信访活动由政府主导型向群众自发型转变，人民群众信访的动因越来越多样化。受社会治理手段、群众的法律意识以及几千年“人治”历史传统等多种因素的制约，政府对信访活动不但不再鼓励，而是处处防范。因为信访活动已经与稳定问题相伴相生。随着社会主义事业的深入推进，社会矛盾不断凸显，群众的参政意识明显增强，利益诉求日益多样，政府的话语权已经由最初的鼓励性向对抗性转化，违规信访问题时有发生，县级人大信访工作的难度与当初已不可同日而语。

（五）信息资源来路广，信访问题化解难

从信访渠道来看，截至2015年1月，全国网上信访量已占信访总量的43.6%，超过1/3的省份网上信访量占到了总量的50%以上。由此可见，网络信访已成为信访的主要渠道和方式。在网络时代的大背景下，县级人大信访的来源还是当面走访、来信上访等比较传统的渠道，通过电话和微信短信留言上访的群众都少之又少。2018年，石门县人大常委会信访室共接待登记信访159件166人次，其中来信和当面上访共146件（来信37件，当面上访109件），占信访总量的91.8%；电话和短信、微信留言只有13件，占信访总量的8.2%。县级人大处理和督办信访问题，主要依靠“转交——办理——回复”这一传统的封闭通道，没有开放的网络信访平台管理。从机构设置来看，我国信访机构庞杂，处理问题时各自为战，很难实现信息共享，根本原因在于信访与维稳紧密联系在一起，使信访问题变得更加敏感，信访资料和信息经常被误作保密资料，信访部门本身的开放性不够。从实际操作来看，人大信访机构没有纳入信访联席部门，也没有对信访联席部门的工作过程有经常性的监督，因而相对独立，更加封闭，无法共享到信访联席单位的信息资源，如遇到化解难度较大的信访问题，信访部门和职能部门，便与人大这一监督部门，玩起来了“躲猫猫”的游戏，使问题的化解难上加难。石门县人大信访室的干部尝试以管理员身份进入信访部门的工作系统，并要求县信访联席办呈送《领导大接访专报》等信访工作资料，但是，因为参与不充分、处理过程不公开等原因，对信访问题的真实情况、办理进度、办理质量了解不多。结果监督就不够有力，更失去了过程监督。

这些矛盾和问题的存在，严重限制了人大信访应有效能的发挥，导致所追求的政治目标和实际效果、所承载的人民群众期望和目标诉求的实现还有相当的差距，人大信访所应倡导和体现的法治精神更没有得到充分的贯彻。因此，认真研究新时代县级人大信访工作的特点和规律，妥善处理面临的矛盾问题，努力提升县级人大的信访工作绩效，任务还很艰巨。

二、突破县级人大信访工作困境的主要路径

把人大信访工作放在服务人大提升监督实效，推动“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，促进社会和谐稳定的大局上看，突破当前困境的关键在于制度创新。

（一）加快信访立法，使县级人大信访工作法制化

纵观境外国家和地区，无论是德国的议会申诉制度，还是香港的立法会申诉制度，或者是瑞典的监察专员制度等等，都对信访活动有明确的法律规定。可见，立法可以有效化解我国人大信访工作“名不正言不顺”的尴尬局面。应从确立人大信访工作的合法地位，明确人大信访工作的指导原则等等，并用法律的形式对县级人大信访的性质、地位、原则、程序做出规定，明确信访机构的职能权限、机构设置、受理范围、工作职责以及信访工作的办理流程，把县级人大信访工作纳入国家法制体系。使各级人大建立起符合本级本地人大工作实际的信访运行机制，真正使县级人大信访工作做到“有法可依”、“有法必依”。

（二）健全约束机制，使县级人大信访工作权威化

为切实维护人民群众的民主权利和合法权益，有效保证县级人大信访工作的权威性和高效性，借助人大的工作平台，打好 “组合拳”，做到内外兼修，双重约束，是提升县级人大信访工作权威性的必然选择。首先是建立自我考评机制。在工作职责明确的前提下，强化工作考查，倒逼信访工作人员增强法规意识，加强沟通协调，提高分析能力，改进工作作风，以适应接访工作的要求。其次是完善督查督办机制。协调与关部门，开展联合督查，专项督查，推动对群众反映强烈的问题办理。对久拖不办、推诿扯皮的，可采用听取专项工作报告、询问、质询等方式督促查办，直至依法启动监督程序，追究相关人员的工作责任。最后是依法行使人事任免权。人民群众的来信来访，在一定程度上，是反映部门工作的“晴雨表”，既可以为县级人大行使人事任免权提供可靠资料，也可为党委选人用人把好第一道关口，既增强了人事任免工作的严肃性，也为人大信访工作树立了权威。

（三）明确办理流程，使县级人大信访工作规范化

建立专门的信访工作机构，固定专门接访的工作人员，规范来信来访的登记、转办、催办等各项程序，建立健全一系列工作规范制度，为提高人大信访工作实效打下良好基础。要注重加强对信访的综合分析研判，加大重点信访案件的督办力度，着力提升信访案件办理的质量和效率。还要适应涉法涉诉信访工作机制改革新形势，在做好来访群众引导和疏导工作的同时，更加重视人民群众建议征集、信访情况综合分析等基础性工作，以便更好地为人大及其常委会履职服务。

（四）实现信息共享，使县级人大信访工作高效化

信访部门各行其是，多头办理，既浪费了信访资源，增加了行政成本，又影响了协调沟通，降低了办理效率，也无法保证群众对办理结果的满意度。解决这一难题的关键在于打破“信息壁垒”，实现信息共享。首先，构建信息共享的工作平台。只有在政府层面统一规划和设计，建立健康有序的工作平台，完善信息共享的硬件设施，信访信息被人为隔离、互不连通的问题才可能解决。将人大信访机构纳入工作平台，并积极参与部门间纵向的条状联系和横向的块状联系，便可实现信访办理的在线监督。其次，确保信访信息的有序管理流动。淡化信访信息的神秘色彩，在确保信息安全的前提下，让各级各部门信息共享，并对相关职能部门的信息有效整合。最后，建立联席会议制度。县级人大要加强与“一府一委两院”的信息沟通与协调，定期召开联系会议，统筹安排信访案件的协商办理。

（五）发挥代表作用，使县级人大信访工作精准化

各部门都是安排现有的公职人员，直接接访处访，在政府公信力还需进一步提高和群众心理认同感不充分的情况下，群众难免产生官官相护的想法。从发达国家和地区的利益诉求机制上看，非常注重吸引民间力量参与其中。如日本行政相谈系统中的行政相谈委员会和行政苦情救济推行委员会议中，都有民间人士参与，台湾地区“监察院”诉愿审议委员会一半是社会知名人士。这些人士的参与，很好地保证了申诉的中立性，也容易拉近与民众的距离，受到民众的信赖与支持。县级人大独有的资源优势，决定了县级人大可以让信访工作的参与面更广泛、处理方式更多元，办理效果更理想。根据信访工作实际，把有一定法律知识、群众威信高、处理问题能力强的人大代表，根据其工作专长，组织引导其参与到信访工作中来，并在接访现场监督信访接待活动。通过代表接待群众，对基层存在的各类矛盾、纠纷，群众反映强烈的实际困难、突出问题，进行积极疏导、有效沟通，协调政府有关部门把不稳定因素化解在基层，解决在萌芽状态，防止社会矛盾扩大化，确保社会和谐稳定。实践证明，人大代表参与信访工作、帮扶群众信访，是县级人大及其常委会体察民情、了解民意、强化监督的新方式、新路径，这种工作上的突破和创新，将为构建和谐社会，维护社会稳定，发挥更加积极的推动作用。（作者：何继荣 编辑：高进平 审核：马景平 石门县人大常委会办公室）