常德市人大常委会研究室

　　今年底，全国、省、市、县四级人大任期届满，五年一度的人大换届选举工作即将进行。干部群众对人大换届选举的认识怎样?人大换届选举将面临哪些新的情况和问题?带着这个问题，我们于4月下旬、5月上旬深入到武陵、鼎城、汉寿、石门、澧县等区县及部分乡镇，采取召开座谈会、问卷调查、个别走访等方式，开展了一次专题调查。从调查情况看，随着依法治国方略的逐步实施和人民代表大会制度的不断完善和实践，我市基层选民的民主热情逐步提高，他们对如何行使人民当家作主的民主权利、对如何完善人大换届选举制度提出了新的要求。因此，各级党委、人大常委会必须正视出现的新情况、新问题，采取切实有效的措施加以解决。

　　一、选民心态的价值描述

　　这次调查，除采取开座谈会的方式听取情况外，很重要的一个方面，就是选择汉寿城关镇、鼎城武陵镇、石门新铺乡、澧县金罗镇、武陵护城乡等不同地域和不同职业阶层的选民进行了问卷调查，共设计18个可供选择的问题，调查了196人。符合统计学的大数定律。参加问卷调查的196人中，按职业分有干部、工人、农民、个体私营业主及其他人员；文化程度有大专以上、高中、初中、初中以下。问卷调查的结果为：1、您热心参与市、县人大换届选举吗?回答热心的占79.1％，不热心的占2.5％，无所谓的占18.4％。2、在选举人大代表时，您的想法是什么?认为候选人是上面定的、选谁都一样的占17.2％，想选自己信得过的人占81.5％，认为无所谓、随便请人代替投票的占了1.3％。3、如果您选人大代表，想选哪一类人当代表?回答选党政领导人的占8.2％，选英雄模范的占6.1％，选国家干部的7％，选有知识、懂法律、敢为老百姓说话的人的占78％。4、您对代表候选人熟悉吗？回答熟悉的占29.3％，不熟悉的34.7％，一般了解的占36％。5、您认为所选的人大代表代表了您的利益吗?回答代表了的占52.3％，没有代表的占6.5％，不知情的占41.2％。6、您认为目前选区按哪一种方法划分科学?回答按居住地划分的占23.1％，按生产单位、工作单位划分的占25.2％，两者兼顾的占51.7％。7、人大代表所代表的人口数，农村是城镇的四倍这合理吗?回答合理的占43.7％，不合理的占30.5％，无所谓的占25.8％。8、您认为现在的代表结构中，工人、农民、知识分子、干部及非党、妇女、少数民族等有不同比例要求合理吗?回答合理的占75％，不合理的占9.9％，无所谓的占15.1％。9、您认为目前的选举程序民主公正吗?回答民主、有必要的占68.5％，繁琐、没必要的占21％，是一种形式的占29.5％。10、您认为当上人大代表是一种荣誉，还是一种职务?回答是荣誉的占18.2％，是职务的占17.6％，既是荣誉更是职务的占64.2％。11、您认为应怎样才能使代表对选民负责?定期述职的占21.6％，接受选民评议的占70.7％，年终考核的占7.8％。12、作为代表，您为民代言，提过议案和建议吗?回答提了5件以上的占33.3％，5件以下的占25.6％，没有提议案和建议的占42.1％。13、您认为现在人大代表执行职务环境宽松吗?回答宽松的占17.2％，不宽松的占24.5％，一般的占58.3％。14、您认为代表履行职务最大的困难是什么?回答经费困难的占16.5％，民主渠道不畅的占20.7％，不知情的占14％，反映的问题难解决的占47.9％。15、您认为代表调离原选区，应辞去代表职务吗?回答应该的占61.4％，不应该的占20.9％，无所谓的占17.7％。16、您认为人大代表是否应当竞选?回答应当的占86.4％，不应当的占4.1％，无所谓的占9.5％。17、目前代表结构是否应当随经济成份的变化而变化？回答应当改变的占80.3％，维持现状的占7.5％，无所谓的占12.2％。18、今年的换届选举工作，您认为哪些工作要改进，最想说的是什么?回答主要集中在四个方面，即：要充分发扬民主；要实行竞选；要多选基层的人当人大代表；流动人口要在工作居住地参选，不能在户口居住地参选等。从我们组织问卷调查的过程及以上问卷调查的结果来看，选民对参与民主政治有着极大的热情。随着民主法制建设的不断推进，随着人民代表大会制度的不断完善、不断宣传和不断实践，选民对人民代表大会制度，尤其是选举制度有了比较深刻的认识。这些数字虽然只是一个统计结果，实质上却是基层选民对选举制度的一种理性认识和对民主的价值描述。可以肯定，作为选民主体，能为我们所设计的18个问题有如此明确的认识，这是搞好今年市、县人大换届选举的最有利因素。然而，透过数字表象进行理性分析，我们认为，当前的选举制度与选民参与民主政治从法理上分析存在着几个二律背反：

　　一是选民热心参与人大换届选举，却不能完整行使民主权利。广大的工人、农民、知识分子、个体私营业主等可以说是我国选民的主体，同样也是行使选举权与被选举权这一民主权利的主体。他们希望选自己信得过的、有知识、懂法律、敢为老百姓说话的人，但选举的大多是选民不太熟悉的人，虽然法律赋予了选民的联名权，但考虑到工作难做，要保证党委意图的实现，在酝酿协商阶段就把选民参与民主政治、行使当家作主最基本的权利给协商掉了。

　　二是选民有权监督所选的代表，但很难行使监督权。按照人民代表大会制度监督体系的设计，当选人大代表应接受选民和原选举单位监督，但始终没有建立起有效的监督与被监督的机制，致使选民和原选举单位对选出的代表的监督成了一句空话，进而使选民漠视宪法和法律赋予他们的神圣的选举权利。

　　三是目前普遍反映代表的素质有待进一步提高，而恰能展示参与人的法律、政策水平、口头表达能力以及为民办事的可信度的竞选机制却未能建成。代表候选人大多由组织推荐和内定，符合竞争择优原则的直接选举中竞选代表的方式始终难以推开。

　　逻辑学的一般常识告诉我们，二律背反的两个方面都只是一种现象，在其本身难以找出引起矛盾的深层原因，必须透过现象看本质，来寻求解决的办法。然而，民主政治建设是一个渐进的过程、发展的过程，加上国民素质、民主政治建设基础等多方面因素影响，不可能一下子全部解决。但从多方面努力，去探求解决的办法应该是完善人民代表大会制度的重要内容。

　　二、几个值得引起重视和研究的问题〗

　　(一)优化代表结构问题

　　每次换届选举，对代表结构，从总体上提出了各方面的比例。一定范围内规定结构和比例，有利于保证代表素质，使代表具有广泛性和代表性。但过分强调代表结构和各阶层的比例要求，带来了很多实际困难：一是注重了代表结构，影响了代表参政议政能力的整体水平。历次换届选举，对代表结构要求都比较严，像非党、妇女等都提出了比例，但在实际操作过程中，往往是“上级保领导，基层保结构”，导致不少素质较高的人被比例卡下来，这不仅与选举法的精神背道而驰，客观上也难以达到代表结构的要求。二是代表结构不适应社会阶层构成发生的新变化。改革开放20年来，经济结构、经济成分及社会阶层出现了多元化，按过去的作法分配代表名额，显然不合形势发展要求。三是代表的阶层是相对的、动态的。有的代表，相对全国而言可能归类为农民身份，相对市、县而言又可能归类成了国家干部或知识分子等多种身份。许多代表在不同的所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，在届内代表的阶层身份也经常变动，比例也在不断变化，因而简单地把某人划归为哪一个阶层是很困难的。

　　我们认为，代表的广泛性是思想和意见的广泛性，不能简单地理解为职业的广泛性。要适应当前形势变化与发展要求，科学界定代表结构的构成。根据我国社会结构变迁的现状，目前学术界将当前国内群体中划为国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业、失业、半失业者等十大社会阶层。我们觉得，学术界划分的十大社会阶层有它的合理性，再按各阶层合理分配代表结构、比例，这样才能使代表具有广泛性、代表性。如果按原来社会阶层划分的方法不变，对各类代表数额最好只作原则规定，不作比例限制。若是借鉴历次换届选举工作的经验，对代表结构作出明确要求，应根据实际情况合理进行调整。对党员领导干部比例适当限制，向法律界、科技界、工商企业界倾斜，增加个体私营业主和普通农民的代表份额。并留给基层一定的操作空间，把少部分因比例原因而不能人选的优秀人才选为代表。各类代表名额，应根据通过调查所掌握的代表资源情况进行分配，保证代表结构趋向合理。

　　(二)合理划分选区问题

　　选区，是以一定数量的人口为基础而划分的区域，是选民直接参与选举活动的基本单位。根据选举法的规定，选区划分可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。在实际中，农村基本上按居住状况划分，城区主要按生产单位和工作单位划分，少数是按居住状况划分的。针对今年的换届选举，基层人大工作者更多地赞成按居住状况划分。但从调查中了解到，无论按哪种方式划分选区，都各有利弊：按居住地划分，优点是选区与选民利益联系密切，需要解决的问题主要在居住区域内，而且选民因没有单位里的行政隶属关系，选民的选举地位平等；缺点是组织选举工作难度大，尤其是一些工商企业破产、改制后，单位人变成了社会人，外出打工者增加，更是增加了选举工作的组织难度。接生产、工作单位划分，优点是组织选举方便省事，选民对候选人容易了解；缺点是选区与选举利益关系不密切，选民对选区内的事不很关心，选出的代表往往不能很好履行职责。无论按哪种方式划分选区，注重人大代表资源与素质是关键问题。

　　在自然单位中，人大代表资源不是均匀分布的。如果将代表资源集中的几个单位划在同一选区，势必影响一些具备代表素质和条件的人不能当选；而将代表资源缺乏的单位划在同一选区，又会因缺乏理想的人选而降低代表候选人的标准。因此，划分选区一定要注意科学性，把选区划分与实现代表整体素质的提高紧密结合起来，防止把某些地区或单位简单地划几片、归几类，避免知名人士过于集中而出现“撞车”现象。划分选区可以适当进行改革。农村按区域划分，城镇坚持区域和行业相结合，进行混合划分选区。即在摸清代表资源底子的前提下，针对一些地方代表资源相对较多或相对较少的状况，可以单位为主体与附近居民结合划分为混合选区，也可以居民为主体结合邻近单位或行业划分混合选区。

　　(三)推荐代表候选人问题

　　选举法规定，各政党、团体可以联合或单独推荐代表候选人；选民或代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。由于选举法对政党、团体推荐代表候选人的比例，没有明确规定，在实际操作过程中，选民或代表10人以上联名推荐候选人往往处于劣势。据调查，在历届人大换届选举中，正式代表候选人大多是由政党、团体推荐的，有的甚至是个别领导现定的，真正由选民或代表10人以上联名推荐的不多，一旦有，要么由组织出面做工作，取消联名；要么在正式酝酿、协商、确定正式候选人时被协商下来。这对选民能否行使人民当家作主的民主权利，能否充分提名自己信任的人为代表候选人影响很大。

　　相对而言，政党、团体推荐的代表候选人的影响力比较大，并且又有各级组织做后盾，其当选的可能性也很大。如果政党、团体提名过多，就容易包揽提名，影响选民提名的积极性，有损选举的民主性。因此，我们认为，在人大换届选举尤其是直接选举中，应给政党、团体推荐代表候选人规定个比例限制，尽量增加选民或代表10人以上的联名提名比例。

　　(四)确保参选率和直投率问题

　　选举法规定，在直接选举中，选区选民的过半数参加投票，选举有效，代表候选人获得参加选举的选民过半数的选票，则可以当选。近些年，为了提高参选率和直投率，各级提出了较高的工作要求。如规定参选率必须达到90％，直投率必须达到80％。从提高选举的成功率来讲，提出工作要求无疑是对的。但工作的高要求与强烈的民主渴求，在实际中选民未必会积极投票，有许多中间环节和可变因素，如政治环境的影响、对选举程序的公正评价、对投票行为的期望与现实差距产生的态度、对被选代表的信心、以及选举行为与自身利益的关系。目前，影响选民参选和直投的原因主要有三方面：一是流动人口数额大。汉寿县城关镇有选民资格的人口数28000人，其中外出打工的多达8000人；据最新统计，全市外出务工的达78万人，人户分离，选民难组织。二是换届选举频繁。1997—2001年五年时间，乡(镇)人大、村、居委会先后组织了4次换届选举，涉及面广、工作量大。今年的换届选举，干部群众普遍存在厌烦心理，预期目标难保护。三是法定程序要求与选民利益冲突。人大换届选举的每个步骤，选举法等有明确的规定。面对庞大的外出务工人员，要他们远道回来参加投票选举，他们觉得行使民主权利的成本过大，又得不到现实回报，他们宁可放弃这一权利也不愿回来，因而，选民委托投票方式不可避免，但委托人代为投票时必须符合法律规定的四个条件，这样法定程序性要求难到位。

　　我们认为，要达到上级规定的参选率、直投率、一次性成功率的要求，必须采取以下措施：一是加大宣传力度。集中时间、集中力量广泛宣传，营造强大的舆论声势，使每个选民都知道全国正在开展人大换届选举工作，使他们自觉投身到换届选举中去。二是确定选举日给予一定的时间幅度。选举工作启动后，对直接选举，选举日的设定可以宽松一些，1—3个选区可设定一个选举日，便于加强工作指导。方式上采取选举大会与投票站相结合，严禁流动票箱。三是有条件的地方可以先行试点，变登记选民为选民自我登记。对常年外出打工、企业破产后自谋职业、以及迁入城镇的空挂户中的选民，在规定时间内未回家或未与户籍所在单位、居委会联系进行选民登记的，视为自动弃权。并逐步过渡到借鉴人口普查或计划生育对流动人口管理的做法，可以规定在现居住地居住达一定期限(如规定6个月或1年)以上的符合选民的其他条件，可以在现居住地行使选举权和被选举权。

　　(五)代表公平竞选问题

　　据调查，选民对人大代表实行竞选是非常赞同的。但根据我国的国情，将竞争机制引入人大代表的选举，不可能一蹴而就。可以先在市辖区(如我市武陵区的1—2个选区)的代表选举中实行改革。这类选区人口相对集中，市民素质较高，通讯传媒条件先进，可以支持选民直接与候选人沟通以及选民对当选代表的监督，在取得经验的基础上，逐步推广。可以尝试推选和竞选相结合的制度，即一部分代表通过推选的方式产生，一部分通过竞选的方式产生。就当前情况看，具体操作可以在三个环节上进行尝试和探索：一是鼓励和倡导选民自荐当代表候选人。只要符合10人以上联名，即可列入初步候选人名单，经过酝酿协商，为大多数选民同意，即可列入正式候选人名单。二是在确定正式代表候选人时进行必要的预选。现阶段一个可行的做法，就是在协商时采取投票表决方式确定正式候选人，以确保每个选民充分地、独立地行使自己的民主权利。三是把代表候选人与选民的见面列入选举的必经程序。差额选举代表，本质上是一种择优活动，因而候选人的自我介绍就是差额选举的一个重要前提条件。按照选举法，选民和代表候选人之间的沟通主要由组织和选举机构包办代替，显然有相当大的局限性。我们认为，在广泛宣传介绍代表候选人的基础上，在选举前或选举大会上安排候选人与选民见面，作必要的供职报告，让代表候选人谈当代表的目的和设想，回答选民一些问
题，真正使选民知名、知人、知情，按自己的意愿选择，投下神圣一票。

《常德人大工作》2002年第2期