肖建华

　　依法治权，即依照宪法和法律“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。依法治权是依法治国的重要内容。能否充分认识依法治权的极端重要性，能否标本兼治逐步实现依法治权，直接影响到依法治国能否顺利推行，直接影响到社会主义现代化建设事业能否持续、稳定、健康地发展。

　　一、依法治权的必要性

　　(一)依法治权是依法治国的必要前提。依法治国就是建设法治社会，实现法治。实现法治，必须突出做好两项工作：其一，培育和发展社会权力。也就是培育和发展人民群众及各种社会组织对各种社会资源的支配力，让人民群众掌握监控国家的权力和权利，以保护人民群众“免受自己国家的侵犯”(列宁语)。社会权力与国家权力既统一又对立。要培育和发展社会权力，必须通过法律程序，有效地制衡国家权力，也就是从决策和执行等环节实施对国家权力的有效监督。否则，国家权力任意扩张，社会权力难以发展。其二，实现国家机器的民主化与法治化。法治动力来自于社会而不是国家。法治是社会强加于国家，而不是国家强加于社会。西方法治的形成和发展史已经证明了这一点。但我们面临的现实与西方完全不同。所处的社会本身不具备推动法治的力量，法治不得不依赖国家来完成，我们不得不将国家作为法治的主体来对待。所以，加强对国家权力的监控，保证国家权力依法行使，实现国家机器的民主化与法治化，是实现法治的必要前提。

　　(二)依法治权是防止权力滥用的必要手段，广义上的权力概念涉及多种领域。本文所指权力属于政治权力，是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力。权力得不到有效的监督和制约，必然导致滥用。这是因为权力用与不用，用多用少，总是由掌权人操作控制。权力是否滥用，掌权人是决定因素。掌权人的私欲如果受到了本身和外界的有效控制，则不会恶性膨胀；如果本身和外界控制不力，其私欲必然恶性膨胀。权力滥用正是掌权人私欲恶性膨胀的具体体现。加强对权力的监督和制约，实质上是通过外界的力量对掌权人的私欲进行有效控制。这里的“外界力量”来自于法律。只有法律的力量才能够对掌权人的私欲进行有效控制。我们必须让法律在社会生活中具有绝对权威并得到普遍遵从，在此基础上实行依法治权，方能有效遏制权力滥用。

　　(三)依法治权是克服制度漏洞的理性选择。宪法规定，我们国家的一切权力属于人民。人民通过法律授权于国家机关，国家机关依法行使权力，为社会创造财富，为人民谋取幸福。这里，法律是唯一的准则。授权、用权都必须依法进行，都有严格的程序规定和范围限制。现实中，总是出现偏差，特别是“用权”出现了不少的偏差，制度漏洞特别突出的：

　　一是领导干部选拔任用制度的漏洞。自中央《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布实施以来，领导干部选拔任用制度逐步得到完善，领导干部选拔任用工作逐步得到规范。但在某些地方、某些时候，领导干部选拔任用制度漏洞仍然存在，选拔任用领导干部，不是严格按照法定程序进行，而是凭权力，看感情；搞任人为亲，不搞任人为贤。地方人大及其常委会选举任免领导干部，应当实现“党委意图”。但党委意图在某些时候其实就是党委书记或副书记少数人的意图。以权代法，导致跑官、要官、买官、卖官。授权已如此，用权能怎样？二是工程项目审批制度的漏洞。要建设就得花钱。钱从哪里来?钱从上级政府管钱官员的笔下来。给与不给，给多给少，早给迟给，在某些地方，某些时候决定于管钱官员对你的“感情投入”是否满意。其间，有多少腐败，有多少犯罪，谁能说得清?这里不得不问：工程项目的审批无法可依吗?知情的人说：在“权大于法”的氛围里，法能怎样?要依法，先“治权”吧!

　　三是司法制度的漏洞。法律是社会的旗帜，它在形式上是社会成员公认的价值准则，是正义、公正和公平的。在执行中，总体上保持了公正和公平，但“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的现象总是难以杜绝。究其原因：第一，执法机关有时候难以放手执法。既要执行法律，还要执行“命令”。在法律与命令相冲突的时候，有一部分不得不放弃法律，执行命令。第二，执法机关有时候难以公正执法。执法不能没有钱。执法机关的钱按规定要列入财政预算。但有些地方财政收入太少，包袱很重，不能满足执法机关对钱的需要。为了保持正常运转，执法机关不得不一手执法，一手创收，“有钱的事抢着干，没钱的事拖着办”的现象时有发生。

　　四是监督制度的漏洞。凡权力必须予以监督，不能出现断层。宪法规定，人大是国家权力机关。人大及其常委会对“一府两院”的监督已经实行，有力地推动了依法治国的进程。但对人大及其常委会的监督目前还没有很好地落实。人大及其常委会于手中的权力用与不用、用多用少，自由空间比较大，有时候存在着不作为或者重程序、轻实效的现象。其表现主要是调研究不够深入，没有及时发现问题；对于已经发现了的问题很少采取刚性措施予以坚决处理。监督政府“用钱”，是人大及其常委会的一项重要职责。就如何履行好这一职责，许地方人大及其常委会摸索出了一些好经验。但少数地方某时候仍然存在重程序、轻实效的现象。其表现：一是被监督者玩字游戏。事先不让你知道来龙去脉，会议开始了，发给你若干文字材料和表册。材料中文字山重水覆，叫你不识庐山真面目；册中数据密密麻麻，让你雾里看花，“就是不懂她的心”。二是督者无可奈何。时间一到，极不情愿地“不明不白，举手表决；唱我和，一致通过。”在某些地方，预算内资金还有个审议的序，预算外资金连个审议程序也没有，基本属于监督空白。政府及有关部门中的少数官员抓住这一时机，千方百计扩大预算外资金数额，亲自管理亲自用，潇洒之至!要克服上述制度漏洞，必须依法治权。这是因为：制度是用来制定和实行的。没有权，制度不会产生，也不会执行。只有通过依法治权，才能达到依法用权；有了依法用权，制度的制定执行才会逐步完善。反过来，落实了完善的制度，则为依法治权和依法用权提供了保障。依法治权促使依法用权，依法用权使制度完善，制度完善保障依法治权和依法用权。相辅相成，良性循环。

　　二、依法治权的可行性

　　怎样落实好依法治权?这是各级人大及其常委会必须深入研究和探讨的课题。因为人大及其常委会有“授权”之权，也有“治权”之责。从总体上说，要以法律强制力制约政治强制力。也是说要逐步实现法治，切实保证法律至上。亚里士多德提出：法治应包含两重意义：“已成立的法律获得普遍的遵从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”亚里士多德在古希腊当时的社会背景下提出的关于法治的两个要点，对于们现在提出的“依法治权”仍然适用。依法治权，包括授权和用权两个方而，要从立法着手，狠抓执法环节，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”。具体的操作办法，有待深入研究。这里，就如何解决好与依法治权密切相关且比较突出的三个现实问题，作一些探讨。

　　第一，加大人大及其常委会“用权”力度问题。人大及其常会“依法用权”力度的大小，是依法治权成败的关键。首先要确定各级人大及其常委会依法履行职责，力度正逐步加大，成效逐步增强，为推进我国的民主与法制建设作出了较大的贡献。但权力闲置，用之不足，甚至不作为的现象依然存在，在某地方、某些时候还比较严重。我们必须承认这个现实。所谓权力闲置或不作为，体现在两个方面：一是失察，该发现的问题没有及时发现；二是该纠正的错误没有坚决纠正。解决这一问题，必须依靠全体人民，人民手中的权力是解决这一问题的核心力量。这是因为，人大及其常委会代表人民行使“授权”和“限权”的权力；授权和限权是否体现了人民的意志，是否实现了人民的意愿，只有人民本身才有权进行监督和检验。到底如何操作?基本的：一是建立并完善广大人民群众和人大代表以及社会团体对人大及其常委会的监督机制。保证他们说话的条件和机会，保证他们说话后应有的效果。这里的“保证”不能仅停留在口头上，要通过立法予以明确(如建议全国人大常委会将其写入《监督法》)。二是对人大及其常委会是否“失察”和“未治”，要统一制定科学、客观、系统的评估办法，要有一个长期稳定的评估制度，在每年的人民代表大会上，公布评估结果，依法追究失察和未治责任。人大及其常委会一旦失察或未治，就要有人承担责任。不能因为“集体行使职权”，法不责众，人大及其常委会组成人员永远不承担责任。承担怎样的责任，是直接责任还是连带责任，应依照法律程序，根据具体情况确定。总之，要有人承担责任，要依法追究责任。只有这样，人大及其常委会的工作才有压力，有了压力才有动力，有了动力才能够真正代表人民行使好授权和限权的权力。

　　第二，加强对党组织的监督问题。中国共产党是执政党，这一点丝毫不能动摇。但党本身具有“授权和限权”之权。能否依法治权，与党组织能否依法授权和限权密切相关。首先，党组织要依法授权和限权。江泽民同志在党的十六大报告中指出：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的表现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”党组织向同级人大及其常委会推荐领导干部时，要严格按照法律程序进行，坚决杜绝以权代法的现象。其二，党组织要大力支持人大及其常委会依法授权和限权。江泽民同志在党的十六大报告中强调：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”党组织支持人大及其常委会依法授权和限权，其实质是支持人民当家作主，是维护和实现人民群众的利益。而要进一步提高党在人民群众中的威望、巩固党的执政地位，党必须支持人民当家作主，必须维护和实现人民群众的利益。要从以上两个方面加强对党组织的监督，确保这两个方面的工作真正落到实处。其一，依法调整和规范党政关系，实现党对国家事务的领导，也就是使党的领导法治化，使这些组织确实能够独立依法行使职权，充分发挥他们的功能和作用；其二，理顺党和法的关系，使之严格纳入法治轨道；其三，强化党的代表大会对党组织的监督，按照党的十六大报告要求，“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，努力提高对党组织的监督水平，切实增强对党组织的监督实效。

　　第三，完善法律及有关制度问题。依法治权必须有法可依。现阶段不是没有法律，而是法律还有许多不完善的地方。工程项目的审批、专项资金的管理与使用、领导干部的选拔任用等方面，还有不少漏洞，给越权、扩权提供了条件，为授权、限权制造了障碍。少数国家机关工作人员特别是少数领导干部，花费不少的精力和时间研究法律的漏洞，钻法律的空子，美其名曰“打政策的擦边球”。针对这一问题，立法机关要进一步加强对已有法律的清理，突出重点，对已有法律进行修改、完善，还没有立法的，要尽快立法。制度漏洞表现在许多方面。难以形成共识而十分突出的有两点：一是政府既管钱又用钱。既管钱又用钱，从制度上给政府提供了较大的自由空间和较好的越权、扩权的条件。要治权，必须解决好这一制度漏洞问题。其途径是各级人大常委会设立专门的机构管钱，但不直接用钱；政府按照规定把钱收进来，用出去，但不直接管钱。管钱与用钱分开，有利于更好的授权和限权。二是审计部门在政府的直接领导下，对政府进行审计监督。审计部门的职责主要是对“用钱”进行审计监督。现阶段，审计部门既要受政府的直接领导，又要对政府“用钱”进行审计监督，难以独立行使职权，难以依法办事。要治权，必须充分发挥审计部门的职能作用，加强对“用钱”的监管。要充分发挥审计部门的作用，审计部门必须受同级人大及其常委会直接领导，并对同级人大及其常委会负责。只有这样，才能真正落实对用钱的监管，加大限权的力度，提高治权的实效。

(作者单位：石门县人大常委会)