——对预算进行实质性审查监督的思考

皇甫泽华

　　对预算的审查监督是依法治国、依法治市的重要内容之一，但因受过去计划经济的影响，长期以来，我们各级各地的预算决算草案编制过于简单，预决算报告过于笼统，“外行看不懂，内行看不清”，大家说有如“雾里看花”，审查监督难于进入实质。对此各级人大反复强调要变程序性审查监督为实质性审查监督。但尽管多年来各级人大作了种种努力，如2001年省九届人大常委会第25次会议通过了《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》(以下简称《条例》)，为审查监督作出了操作性很强的具体规定，但《条例》颁布两年来的实际情况如何呢?只能说有进步，但进步不快，有的甚至仍然停留在程序性阶段，没有进入实质性。由此带来了一系列不尽人意的地方，比如有的预算编制内容不完整，缺乏必要的透明度；有的预算约束软化，执行中缺乏严肃性；有的预算管理薄弱，违反财经纪律的现象依然存在，尤其是对预算外资金的管理更薄弱，资金使用效益也不理想。对预决算的审查监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，是人民行使管理国家权力的重要体现，多年来许多人大工作者和代表们渴望对预算的审查监督走出“雾里看花”，真正进入实质性。那么怎样进入实质性?依照《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)和《条例》等有关法律法规，我有一些不成熟的思考：

　　一、把预算编详细

　　众所周知，影响进入实质性的主要症结在于预算编制过于简单。多年来，政府提供人大进行审查的预算草案一直沿用过去计划经济体制下形成的模式，收入和支出都只列到大类，少有列到款，专项拨款只有总数，没有列到具体的项目。严格地说过去编报的预算草案只能算是一个预算框架或目录，不仅外行看不明白，内行也难看明白，所以往往人大在审议的过程中，只能是政府编什么看什么，说什么听什么，报什么批什么，难以进入实质。很显然，要进入实质性首先必须突破预决算的简单化，大力改革方式方法，把预算编详细、编严谨。

　　——全面推行部门预算。部门预算系一个部门一本预算，是财政预算详细化、具体化、明朗化的有效形式。把部门的所有收入、支出编制成一本完整的预算，既反映预算内收入支出，又反映预算外收入和支出，计划、农水、教育、科技等有二次分配权的部门还要将本部门下属各基层单位不同性质的所有预算资金，综合平衡成统一的部门预算。支出部分，人员经费按实际、公用经费按定额、专项经费按计划，一个部门一次核定，通过人大审批后，财政只对部门一个口子批复预算、拨付资金。这样一个部门一年有多少钱，用到哪里去，公开透明，清清楚楚。有利于各级政府、财政部门对预算资金进行有效分配、管理和监督，有利于各部门统一掌管本部门的预算资金，也有利于人大对政府和部门预算资金的使用情况和效益进行监督。

　　——继续巩固综合预算、零基预算改革成果。这是已被实践证明规范预算的有效措施。要继续严格实行预算内外统管，坚持“收支两条线”和“集中专户、归口审批”的原则，彻底实行综合预算。要在预算外资金百分之百进财政专户的基础上，严格执行预算外资金决算制度，按照预外资金开支范围和标准，比照预算内资金统一编制综合预算。要彻底摈弃过去“基数预算”的作法，打破原有基数，实行零基数预算法，制定出科学合理的人员定额和公用支出定额，逐一核实各部门各单位的经费开支，这样公正公平透明，便于监督。

　　——细化预算编制。细化预算是实现实质性审查。监督的又一基础性措施，也是《条例》规范的重点。江泽民同志曾说过：“凡事要具体，一具体就深入。”我这里套用一下，预算要具体，一具体就真实。因此，在强调部门预算、综合预算、零基预算的基础上，还要特别强调细化预算。怎么个细化法?《条例》明确规定，本级预算草案应当列至款项预算科目，逐步列至项级预算科目，经常性支出应当按照各部门编制，建设性支出、基金支出以及对下级的补助支出应当按类别以及若干重大项目编制，这就要求财政部门及各预算单位要加强调查研究，认真做好基础工作，把预算编得更加细致，更加明白，更加严谨。只有提交了较为全面、细化的预决算草案及相关材料，代表们就不再是对几个空洞的大数进行泛泛地审议，审查质量才会提高。更重要的是，较为细化的预算草案经人大批准后，就具有法律效力．财政部门按批准的预算管理，用钱部门按预算支出，审计部门按预算审计，财政的透明度大大提高了，实质性的有效监督也就实现了。不仅项目内容要细化。说明也要细化，所有预算编制要附有较详细的编制说明，为什么拿这个数，要有法规依据、政策依据、事实依据，以说明其合法、合理和公正性。

　　——建立相对独立的预算编制和预算执行的运行机制。实事求是讲，近几年通过大力加强财政法制建没，各级各部门领导依法理财意识有所增强，但离严格依法、依规办事还有一定差距，有法不依、执法不严、违法不究的现象还不少，比如随意减免缓税、随意调整预算、随意批条子等不规范行为还在一些地方不同程度地存在。因此，很有必要建立一套相对独立的预算编制、预算执行的运行机制，实行国库集中收支制度，以强化预算约束。每一笔钱怎么筹来，怎么收纳、划分、留解，怎么拨付，都要有相对独立的规章制度和运行机制，都要搞得清楚、明白、具体、透明，都要一并接受人大的审查和监督。这样才有利于维护预算的严肃性、统一性和完整性，强化预算的刚性，才能从法制的高度规范各级政府和各有关部门的财政收支行为，同时也有利于用钱单位与拨款单位对帐。否则，再好的预算也是假的。

　　二、把报告附报表

　　笔者当了多年的人大代表，听了若干财政预决算报告，也看了若干上级和其他地方的财政预决算报告，每次感觉大文一篇，过于笼统，数字摸不透，问题找不出，想发言“无言以对”，勉强发言也是原则又原则，笼统又笼统，肯定加建议，万金油一剂。但有一次参加一个预算审查监督学习班，讨论中，有一位曾当过财政局长的同志发言给了我一副清醒剂，他说他当局长几年数字有几套，往上报的是一套，送人大的是一套，自己搞的是一套，几套数字不一样，但往上报和送人大的数字有一样是相同的，那就是年年平衡。他说基本上好多地方都是这样搞的，原因嘛很多，不得已而为之。由此我想，再多的原因、再多的道理，应该服从“实事求是”这个大道理，如果在处理财政这样务必实事求是、务必实话实说的大事上都另搞一套，那是很值得打问号的。在世界经济一体化进程日益加速的今天，中国的财政报告体制也应与时俱进，逐步与世界接轨，来它个变革。一要实事求是，财政运行情况是怎么的就怎么报告，是喜报喜，是忧报忧，是平衡报平衡，是赤字报赤字。无论是向代表报告的也好，往上送的也好，自己留的也好，只能是一套数字、一个报告。二要附加报表，甚至要以数字报表为主，以文字报告为辅，让文字仅仅是对报表加以说明，其余让代表们自己去分析，去思考，去评议。实际上无论是预算报告也好，决算报告也好，实质就是年度预决算会计报表，究竟是个什么情况，你给报表大家看好了，当然包括部门预算的报表。有多少可呈送多少，不必要改写成文字，要相信代表的能力、水平和素质。报表很直观，一看就明白，报表也很客观，只要按《会计法》做表，想走样也走不了，真实程度高。有资料表明，西方的财政预决算报告就是向议员呈送报表。当然我们现在还仍然需要文字说明，但要以报表为主，文字报告为辅，也就是要报表加报告。三要详细，呈送人大常委会和代表审议的报表要与预决算编制保持一致，不能简单地按总目和分目罗列数字。审议当中，政府和财政部门还要作好必要的答辩和解释。

　　三、把程序走到位

　　详细的预算只能是实质性审查监督的基础，还要通过法定的程序审查才能实现实质性。因此，《预算法》和《条例》对预算审查监督的程序作出了一系列明确规定。但实际工作中执行起来往往是走过场，有些甚至连过场也没有。如《条例》规定财政部门在布置下一年度预算编报工作前，要向人大常委会财经工委通报编制的基本思路、总体要求和工作安排，但一般没有通报；《条例》规定本级代表大会召开的30日前，财政部门要向人大常委会财经工委提交本级预算草案，主要内容及相关材料，但一般不能保证，30日前，有的甚至几天前，《草案》虽有主要内容，但缺乏相关材料；《条例》规定代表大会举行的10日前，政府要向代表大会提出预算草案，包括部门预算收支汇总表，但往往不能保证时间，更没有部门预算收支汇总表；《条例》规定年底前听取或批准超收收入、预备费等使用方案，但一般对此“忽略不计”。《条例》还增加了三项重要的备案制度：《条例》第14条规定，县级以上人民政府财政部门应当将批复的部门预算抄报本级人大常委会；第18条规定，县级以上人民政府在预算执行中，应当每半年将上级人民政府追加、追减的各项专款和专项资金情况向本级人大常委会备案；第36条规定，县级以上人民政府应当将汇总后的决算，在每年8月底前报本级人大常委会备案。但实际工作中，这些备案制度都是写在纸上的东西，至今少有进入程序的。

　　程序就是法，程序不完备，也就是执法不到位，没有执行程序，也就等于没有执法，具体到对财政的监督，也就等于是走过场。那是法制社会所不允许的，也是有悖于“依法治国”、“依法治市”宗旨的，当然，具体工作中目前仍有很多制约程序的因素，但只要上下左右都依法办事，制约因素就会自然消除，程序就能真正走到位。我们各相关单位都应协调一致，按照《预算法》和《条例》的规定，把审批制、报告制、备案制有机地结合起来，以确保审查监督不走过场。

(作者单位：鼎城区人大常委会)
《常德人大工作》2003年第5期