市人大常委会研究室

　　人大代表是国家权力机关的组成人员，其作用发挥的程度，直接决定了权力机关的工作水平和效率，进而影响到权力机关的权威，国家政权的运作。3月下旬至4月上旬，我们市人大常委会研究室根据常委会主要领导的授意，就我市代表工作的现状、存在的问题及如何开展代表工作、发挥代表作用等问题，深入到武陵、鼎城、汉寿、桃源、石门、澧县、津市、安乡8个区、县(市)进行了调查，召开了16场座谈会，听取了人大工作者、各级人大代表的意见和建议。通过调查，得出的基本结论是：人大工作的活力靠代表，代表作用的发挥靠组织，抓好代表工作靠活动，加强对代表的监督靠机制，代表整体活力的增强靠创新。

　　一、我市代表工作的主要做法及其经验

　　近年来，我市几级人大在代表工作的内容、形式和方法上进行了积极的探索和总结，形成了比较成功的作法和经验，主要有以下五个方面：

　　1、注重制度建设，保障代表工作规范有序。主要建立健全了三个方面的制度：一是联系制度。包括常委会组成人员联系代表，代表联系选民制度等。要求常委会组成人员分片联系、定期走访代表，全国、省、市、县几级代表之间建立上下固定联系，代表与选区选民之间保持经常性联系。目前，全市范围内基本形成了人大机关、代表、选民相互联系的网络。二是代表活动制度。主要是明确规定代表在闭会期间执行职务内容和形式、人大常委会及有关方面为代表执行职务提供服务应担负的主要职责等。如武陵区人大就制定了统—代表活动日制度，规定在代表活动日期间，区委、区人大常委会、区政府均不安排会议和其他重要工作，所有代表都参加统一代表活动日的活动。这种形式既有声势，又有广泛的参与面，特别是保证了领导干部代表的参加，收到了比较好的效果。三是激励考评制度。汉寿县人大把对乡镇人大工作的考评纳入全县双文明考核内容，占5％；武陵区人大制定了代表小组活动考核评比记分办法，量化工作责任；鼎城区人大统一制定人大代表实绩登记卡；安乡县人大对考核不合格的代表，动员其自动辞职。部分区、县(市)人大还对以往制定的制度办法进行了修订，进—步规范了代表工作。

　　2、注重组织协调，促进代表活动扎实开展。一是制定周密的代表活动计划。每年年初，依据代表大会通过的常委会工作报告和常委会制定的工作要点，市、县两级人大常委会联工委都通盘考虑，制定周密的代表活动规划，并积极协调、指导各代表小组制定年度计划，做到一年一个重点，选准活动主题，让代表活动内容与党委中心合拍，与人大及其常委会工作同步，与人民群众合心。二是组织代表开展视察、调查、执法检查和评议。每年都选择一些主题，组织各级代表进行集中视察和专题视察；围绕常委会议题开展的调查，有关专门委员会和工作机构，也积极邀请常委会非驻会委员和代表参加；对重大的执法检查和评议活动，注重发动代表广泛参与，由代表唱主角。三是加强对代表活动的指导和服务。武陵区人大开展联组活动实践，分别对各个代表小组安排不同的活动议题，而且每次代表小组活动中，都加强指导和协调，邀请政府、法院、检察院有关领导及政府有关工作部门负责人到场，力求代表小组活动取得实效。四是办代表活动的示范点。安乡县人大建立了代表经济工作联系点，树立代表活动与本职工作有机结合的样板。五是开展代表行使职权的新尝试。津市市人大发动代表调查，然后在代表当中广泛征集执法检查议题，使执法检查贴近实际，贴近群众。

　　3、注重督促检查，加大代表意见建议的办理力度。市、县两级人大常委会在代表建议意见办理上，主要采取会议期间交办、现场检查督办、对不满意的发回重办、年终严格考核、专题听取和审议办理情况报告等方式。对涉及全局的议案，市、县人大常委会更是集中力量办理。鼎城区人大常委会每年集中两个月时间上门督办，对重点建议由人大常委会及政府的主要领导现场办理。人代会期间，对上年办理工作用盾牌在会场公示，并列入大会议程听取专题汇报。澧县人大常委会对代表意见、建议的办理向县政府提出明确的办理要求，并分工负责。安乡县把代表建议的办理纳入县级领导岗位目标管理，县委、县人大常委会、县政府几大家明确分工，责任到人，协调运作。由于加大了督促检查，近几年，全市各级人大代表提出意见建议逐年增多，办理的满意率逐年提高。调查中发现，加大代表建议办理力度和提高代表建议质量两方面是良性互动的。办理力度加大了，代表提建议的积极性就会提高；代表提意见建议的质量提高了，办理代表意见建议的满意率也就会提高。

　　4、注重典型宣传，促进代表作用的充分发挥。近几年，市、县两级人大在全市五级人大代表中，广泛开展“人民选我当代表，我当代表为人民”的活动，对评选出的代表活动积极分子和先进代表小组在人代会上进行表彰和奖励，对先进事迹和典型经验编印成册，通过新闻媒体广泛宣传报道，由此在全市形成了争当先进代表的氛围。市人大每届都对代表活动积极分子、先进代表小组在人代会上进行了表彰。汉寿县人大坚持推介典型与争先创优相结合，在本行政区域内的2116名省、市、县、乡人大代表中，树立了100个典型，在新闻媒体上进行广泛宣传。鼎城人大在代表中开展“五个一”的创优活动，即：提一条合理化建议、办一件有影响的事、写一篇有影响的调查报告、帮一个贫困户致富、引进一个好项目，并用“比比看”列表公示，对涌现出的先进典型，组织评选“十佳”代表。石门县人大还在县电视台、石门晚报推出了“代表风采”专题节目和专版，为宣传代表提供固定阵地。澧县人大上届把各类先进代表典型事迹制作成一盘光碟，汇编成一本书。不同的宣传形式，让广大的代表学有样板，赶有目标，形成了争先创优的热潮。

　　5、注重机制创新，积极开展选民监督代表的实践。我市部分区、县(市)和乡镇人大大胆探索，在实践中积累了不少选民监督代表的成功经验。石门县楚江镇人大主席团1995年开始开展代表向选民述职工作，要求县、乡人大代表在任期内向选区选民至少述职一次。武陵区人大于2001年3月通过关于区人大代表向选民述职的暂行办法，详细规定述职内容、形式、方法及有关问题。常委会全体组成人员还带头向选民述职，接受选民的监督，在此基础上，2002年5—7月，武陵区人大代表全部向原选区选民代表述了职。安乡县人大采用“代表履职登记卡”的办法，由代表小组填写代表活动记录，小组长写出鉴定，年底由联络工作机构整理存档，作为“争先创优”的依据。代表述职或考核工作的开展，初步走出了代表接受选民监督的新路子，代表的选民意识、代表也应接受监督的意识有所增强。

　　二、代表工作及代表执行职务存在的问题

　　l、组织代表活动的形式老套，效果不佳。目前代表活动形式不丰富，有的似乎年年有活动，但年年都是老套路，参加活动的也只是部分代表。由代表小组组织的专题活动一年才1—2次，且不少是停留在规划上的。群众形容为“市代表偶尔活动，县代表有些活动，乡代表极少活动”。同时，活动主题也不太集中，突出表现为“转一转，看一看，发发言，吃餐饭，化化缘，发点钱”，解决实际问题的不多。活动中一片赞颂话语，一段肯定结沦，谈不上履行代表职权，掩盖了被监督单位的不足。

　　2、代表联系选民不够，选民监督代表不力。代表法关于“代表应当与原选区或选举单位的人民群众保持密切联系，听取和反映他们意见和要求”的规定在实践中很难落实，有的代表从未走访过选民，更谈不上向选民收集意见，表达和反映他们的要求和呼声，以至于时间一长，许多选民已忘记了谁是自己选出的代表。在选民监督代表方面，选民或原选举单位对自己所选代表的履职情况缺乏了解和掌握，客观上形成了“能看到的无权监督，有权监督的又看不到”这样一种被动局面。目前除对极个别违法乱纪或严重失职的代表终止代表资格外，对于大多数代表，只要不犯大错误或不触犯刑律，即使三年、五年不履行代表职责，选民或选举单位对其也无可奈何。法律虽然规定了选民或原选举单位可以罢免自己选出的代表，但对罢免的条件没有明确规定，实践中极少采用。选民监督代表显得苍白无力。

　　3、代表责任意识不强，执行职务不力。有一部分代表看中的是当代表的权力和好处，对代表的责任却极少考虑，参选时热情很高，执行代表职务却敷衍塞责。有的把执行代表职务当成“副业”，甚至把参加人代会当成一种额外负担。广大选民称他们是“荣誉代表”、“挂名代表”。有的代表不敢执行代表职务，不是以主人翁的身份和直言不讳的态度参政议政，为民代言，而是顾虑重重，怕这怕那，明知自己掌握的情况很详实，提出的建议理由也十分充分，但怕讲出来影响同志间的关系，影响本单位的发展，怕领导对自已有看法，于是在发言时只讲成绩，不讲问题，即使讲问题也是隔靴搔痒，轻描淡写，不触及问题的实质。

　　4、代表履职底气不足，参政议政能力不强。在调查中了解到，有的代表参加代表大会是“见面拉拉手，会上拍拍手，表决举举手，散会挥挥手”。把审议几大工作报告看作是走走程序，会上不开口、表决随大流。有的代表缺乏执行代表职务的基本法律、政策水平，任职一届提不出一条有见地的议案和建议，也没有为选民办几件看得见摸得着的实事。有的代表开口不着边际，议政离题万里，讲不上点子，搭不上“正板”。还有的代表对那些与自己的切身利益、眼前利益密切相关的、具体的事情非常关心和重视，对宏观的、事关全局的、根本的、长远的问题并不很关心，人云亦云，附和的多，独立见解少。

　　三、影响代表作用发挥的原因剖析

　　1、社会对代表主体地位的认识滞后。我们在调查中感觉到，人们对人民代表大会制度了解不深，对人大代表的性质、地位和作用认识模糊的现象普遍存在；相当数量的人认为人大代表同自身利益相隔甚远，其履职行为与已无关。更有少数领导干部把人大代表视为“投票机器”、“选举工具”，表面重视，内心漠视。部分人大代表把代表职务当成政治荣誉，视为炫耀的资本，而不是人民群众的代言人。究其深层原因，一方面，长期封建统治使中国积淀了浓重的以“人治”思想为主导的政治文化，民主土壤缺乏，人们对代议制的现代民主治国方式还未能形成思想上的广泛认同，没有认识到我国的政权构建体制是人民代表大会制度，没有认识到人大代表是代表人民在行使权利，没有认识到国家的权力来自于人民的赋予。另一方面，广大人民群众，甚至一部分领导干部，对运用民主方式管理国家事务还不太习惯和熟练。正是这两方面因素的叠加，致使社会对人大代表在国家政治生活中性质、地位、作用认识的实然状态，离宪法和法律规定的应然状态尚有相当大的距离。

　　2、代表素质结构与履职要求有差距。伴随全社会人口整体素质的提升，各级人大代表的文化素质有一定程度的提高。但是，真正懂得政治、经济、法律等专业知识，具有较强参政议政能力和热情的人大代表太少。部分代表的当选是因为本职工作成绩突出，或恰好符合比例要求，或担任某一职务，其中以地方行政领导、公检法干部、企业家、各行各业的先进工作者、劳动模范居多，参政素质难免参差不齐，结构也不尽合理。很多代表维持生计的工作繁忙，杂事缠身，根本无暇顾及履行代表职务。同时，众多政府官员、公检法干部跻身人大代表行列，集监督者与被监督者于一身，从法理上说有矛盾，在实践中也有弊端。而随着民主法制建设的推进和与国际规则的逐步接轨，各级人大及其常委会的任务日益繁重，涉及范围日渐广泛，人民群众的期望值将越来越高，人大代表整体素质和结构的不适应也就必然由隐性向显性凸现。

　　3、代表知政渠道与所应了解的政务信息资源不协调。知政是参政的前提和基础。特别是在信息社会，政务信息数量呈几何级增长，范围向深度和广度延伸。但与之极不相称的是，人大代表知晓政情，了解政务信息的渠道既单一陈旧，又流于形式。—些基层代表，除一年一度在人代会上审议人大常委会、政府、法院、检察院几大工作报告外，闭会期间很少有机会接触政务，而短短几天的人代会要让其弄清楚几个报告，搞明白一大堆数字，即便专业人士也颇有难度。这样，对政务接触不多，了解不深，势必造成审议质量不高，决策质量不高，监督不到点子上。

　　4、代表的权、责、利规定缺乏刚性和可操作性。目前，代表权利空泛，对损害其权利的救济途径和制裁措施规定不明确。代表职责更是无具体规定，究竟代表是代表选民或选举单位利益，向其负责，还是代表国家和人民的整体利益，向国家和人民负责，或者对谁都不负责，一直模糊不清。代表调离原选区或选举单位，但仍在本行政区范围内时，应该代表哪一选区或选举单位的利益也不清楚。选民监督、罢免代表的机制未形成。同时，对代表利益讳莫如深，代表法仅规定代表执行职务期间有工作单位的按正常出勤享受工资和其他待遇，无固定工资收入的给予适当补贴。而当前由于各级财政拮紧，代表活动经费和补贴很难落实，越往基层越无保障。调查中，我们了解到，各级人大代表活动经费都不足，绝大部分乡镇人大代表没有固定的活动经费，代表执行职务、参加活动的费用大部分都靠化缘拉赞助，补贴当然无从谈起，有的代表甚至自掏腰包，贴钱贴物，耗费精力。如此一次两次尚可，长此以往，必然挫伤代表履职的积极性。

　　四、抓好代表工作，充分发挥代表作用的建议

　　l、加大代表法的宣传。要依托广播电视、报刊杂志等新闻媒体向公众广泛宣传人民代表大会制度，宣传人大代表的事迹，对侵犯代表合法权益，阻挠、妨害代表执行职务的人和事进行曝光。各级党校、行政学院、大中小学校要开设相应课程，介绍人民代表大会制度知识。同时，各级政府应将宣传代表法、地方组织法、选举法等列入普法内容，要通过培训、考试、演讲、征文、知识抢答赛等多种形式，提高全社会的宪法观念和人民代表大会制度意识，提高对人大代表在国家政治生活中地位和作用的认识。

　　2、改革现行选举制度。选举是人民群众参与国家事务管理最基础的权利，人民群众通过选举把权力委托给了人大代表，进而委托给了国家政权机关，然而目前的选举制度很不完善，应大胆进行改革。在协商、推荐代表候选人过程中，要注重素质，强调参政议政能力，尽量减少指派、“戴帽”的代表比例，支持、鼓励选民联名提名候选人。在选举中，要引入竞选机制，组织候选人登台演讲，发表竞选演说，促进选民与代表候选人之间的良性互动。要通过不断完善选举制度，把更多有政治远见、有一定管理水平、有参政议政能力、热心代表工作、品德高尚、群众公认的优秀人才选为各级人大代表，使他们真正为民代言。

　　3、丰富代表活动方式。县级以上人大常委会和乡镇人大主席团要立足实际，注重实效，积极探索、完善代表活动的方式。尝试按地域和行业双重编排代表小组，在不改变按原选区或选举单位编组的前提下，将部分行业人大代表按内务司法、财经经济、农村农业、城建环保、教科文卫等类别进行编组。选配好代表小组组长，落实代表小组活动的场地。精心编制代表活动的规划，设计代表活动的方案和每次活动预案，安排联系人大常委会、政府、法院、检察院有关负责人参加代表小组活动，认真办理代表提出的意见和建议。组织交流代表活动经验，推介典型，以点带面，促进代表活动质量的全面提升。

　　4、改善代表履职条件。完善县级以上人大常委会组成人员和乡镇人大主席团成员联系同级人大代表制度，对代表在执行职务过程中遇到问题和困难及时帮助解决。同时，各级财政要按一定比例安排代表活动经费，列入预算，专款专用。对无固定收入的代表在执行职务过程中要按当地人均工资标准给予补贴，并及时报销差旅费、资料费。要建立健全政务信息报露制度，凡人大及其常委会、政府的重要决议、决定，除涉秘内容外，应定期通过公报、简报、刊物等向代表公布，要通过新闻媒体向社会公开。特别是规范性文件、重大决策等要及时向代表通报。要完善人大代表列席人大常委会、政府常务会议和旁听大要案件庭审的制度。开通人大代表重要建议“直通快车”，以便人大代表直接向有关领导反映意见。加强人大代表与选民、选举单位的联系，组织代表接待选民，逐步形成人大代表定时、定点接待群众的制度。

　　5、建立激励考核机制。按提出议案、建议数量、质量，走访并帮助选民解决实际困难和问题，参加有关会议和开展视察、评议的情况等项目，逐一量化代表履职的工作责任和目标。开展形式多样的评先表彰，对代表工作突出的集体和个人给予适当奖励。健全、落实代表辞职、罢免、终止资格制度，尤其是对未经批准多次不出席人代会的代表要严格按法律规定给予处理，以畅通“出口”，淘汰一些不称职的代表。推广、完善代表向选民、选举单位述职制度和选民评议、质询、询问代表制度，逐步建立选民或原选举单位监督代表的机制。对直接选举产生的县、乡人大代表，应向本选区的选民或选民代表述职，并接受其评议。对间接选举产生的全国、省、市人大代表，应向原选举单位的人大常委会述职，并接受其评议。述职评议每名人大代表一届内应至少进行一次以上，可采取书面述职与口头述职相结合的方式。

《常德人大工作》2003年第2期