李祖全

　　任何一项制度的运行状况都与其运作主体有不可分割的联系，主体的主观意识、客观条件以及制度运作的程序直接决定着该项制度的实施效果，人大代表制度也是如此。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使监督“一府两院”的权力。长期以来，人大代表监督和被监督以及责任制度未能引起足够重视，法律上也没有详细规定，这一问题的存在严重冲击了我国人民代表大会制度的完善，制约了民主政治的发展。建立一套行之有效的代表责任机制，在一定程度上促进代表更好地执行代表职务，发挥代表作用，从整体上推进人大工作，这已成为各级人大机关所亟待解决的重要课题。本文旨在论证人大代表的“代表责任”，即法律责任制度的建立和完善是确保人民代表大会制度完善的根本性保障。

　　一、人大代表法律主体定位

　　人大代表的法律主体地位的定位是解决其责任主体地位的先决条件。人民代表大会作为我国的国家权力机关，在立法方面发挥了其相应的作用，但在监督等方面发挥的作用是有限的，导致这种现象出现的原因固然是多方面的，但人大代表的法律主体地位的定位的不确定性致使人大代表在履行职责的过程中受到诸如职责、职权的行使保障和责任的分担等因素的影响是一个重要原因。要充分发挥人民代表大会的作用，就必须明确人大代表的法律主体地位，使人大代表的责、权、利三者界限分明。笔者认为人大代表的法律主体的定位应是职务而不是一种资格。我国的宪法第七十三至第七十八条详细地规定了全国人民代表大会代表的权利与义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六条“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”由此可见，这样的定位是合乎法律规定的。当选代表取得的应是一有着实体权力与严明责任的职务。如果将人大代表看成一种资格就会模糊其责任的承担，就会有亵渎代表神圣职责的嫌疑。职务的法律定位能确保人大代表作为责任主体的定性，也是其承担“代表责任”的基本法律依据。

　　“资格”是指人从事某种活动应有的条件，且这种条件一般而言是一种最低限制的条件。主要是用于国家对某种行业的控制与管理，并由国家运用行政权予以认可，且大多需要经过严格的考核而取得。任何人只要通过这—程序均可以取得。从这种意义上看，人民代表取得的不应当是一种资格。而职务，是指份内应做的事，即工作之义。从人大代表的产生程序来看，人大代表是通过选举产生的，是人民行使选举权的结果，代表与人民之间的关系是代表与被代表的关系。因此，当选代表取得的不是一种资格，应是一种职务。人民代表大会是我国的国家权力机关，主要行使立法、监督等权力。我国宪法明文规定了人大代表的权利与义务，使人大代表享有一定的职权与职责。由此可见，人大代表是具有相应职务的，这种职务与政府工作人员的职务相比，差别在于两者工作的时间、取得职务的方式以及分工的不同。从现实意义上看，将人大代表认定为具有职务更为合理。资格一般较少与义务产生联系。但职务则不同，职务不仅包含着职权，还包含着职责，且职权与职责具有不可让与性。从我国的现实情况来看，由于人大代表都有本职工作，所以在少数人的思想里已经形成一种观念，即人大代表仅仅意味着某种地位，而不必承担相应的责任，人大代表之所以积极的发挥自己的作用，只不过是因为作为人民代言人的使命感使然。而这种观念一旦形成，那么当人大代表的本职工作与作为人大代表的工作发生冲突的时候，以及当因为行使人大代表的权力而会导致自己个人利益丧失的时候，就难以保证人大代表会坚持行使自己作为代表的权力，这毫无疑问会影响到人大工作的开展以及人大代表作用的发挥。而如果规定人大代表当选后取得的是某种职务，则人大代表就不仅拥有权利，同时也要承担相应的责任，这无疑会有助于促使人大代表积极的发挥自己应有的作用。因此，将人大代表认定为具有职务更为合理，使其责任更为明确，也更有助于人大工作的开展。

　　二、人大代表的“代表责任”问题

　　人大代表的责任问题，即人大代表向谁负责及怎样承担相应责任的问题。这是一个在理论上和实践中都需要进一步明确的问题，它关系到人大代表的身份、行为取向等问题，对于进一步完善人民代表大会制度有重要意义。

　　1、人大代表的责任范围的法律阙位

　　在我国现有的宪法和代表法等法律法规当中还没有明确界定人大代表的责任，即，人大代表的代表责任的构成要件以及责任的范围。这对于进一步完善人大代表制度不失为一大明显的缺陷。且在实践中也由于这一漏洞的存在给国家的民主政治建设带来了制约，尤其是对建立诚信政府形象设置了羁绊。建立和健全人大代表的法律责任制度就能够使人大代表的职责定位于参与决策、反映民意。参与决策、反映民意可以使人大代表更加明确职责，增强当好人大代表的责任感，就会有一种在国家政治生活中发挥作用的压力和动力。

　　2、责任不明或责任的“零”追究抑制了人大代表的“代表能力”与工作积极性的发挥

　　长期以来，人大代表这个称谓的政治意义总是掩盖了其本体的法律意义，甚至成为一种荣誉称号和政治资本，对人大代表应承担的职责缺乏正确的、充分的认识。参加人大会对很多代表来说只是当成一种光荣的政治任务来完成，他们中的很多人并未真正了解代表应履行哪些职责、如何履行或者说如何积极地履行；很多人大代表对提案的审议、对政府工作报告的审查因为未作充分的准备、或对很多问题本身就搞不清楚等原因，除了机械地举手表决难以提出有建设性意义的建议、批评或其他意见；还有的人大代表认为，即使提出什么意见，也不见得就被采纳；甚至在代表中还存在一种倾向，那就是如果人大会议上提反对意见可能会出现“立场问题”，碰到一些关键问题，往往不愿“较真”，不愿公开发表自己的意见和主张，因此，很多代表认为让他们来参加人大会议，也就是一种民主形式而已，他们并不认为自己能够发挥真正的参政议政作用，更主要的是无论自己在参政议政中的表现如何均不影响其代表的政治身份，何况，代表的失职也不会有相应的责任约束或者惩罚。这样就必然形成人大代表的低议政能力及人大制度运作过程中表现出的低水平民主。我们是否可以认为部分地区人大代表参与“贿选”现象的屡禁不绝就是因为责任风险基本为“零”有关?笔者认为这是一个极其重要的原因。另外，到现在为止，我们还没有听说过有代表因失职而被选民罢免代表资格的。当然，这次在深圳南山区出现的33名选民联名要求罢免人大代表可以算是全国第一例。这些问题的存在实际上是我们现行代表制度中存在的代表责任不明确的缺陷造成的。

　　从人大代表的参政议政的主动性来看，很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案。这是不能不令人感到遗憾的事情。在政治问责制中，核心内容是民意机关的问责。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体。我国宪法第三条、第一百二十八条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。这里的负责所强调的责任首先是政治责任。此外，在政府组织法、人大议事规则等有关法律法规中，也有类似的规定。但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，所以虽有质询制度，却很少启动；虽然有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。宪法和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等。按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，地区中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用。对于需要罢免和撤职的，坚决予以罢免和撤职，这是政治问责制的核心内容。通过人大行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，可以导致一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。这些情况我们是否可以认为是人大代表的失职?很显然，这是一种较为典型的失职行为，笔者认为它的产生根源于人大代表的责任意识不强的结果。

　　由此说来，在实践中，特别是在新形势下人大代表作用的发挥，与宪法和法律规定的要求和人民群众的愿望还有相当的差距，主要表现在以下几个方面：一是代表意识不强。有的代表是“荣誉代表、挂名代表”，借口本职工作忙，不联系选区选民或选举单位，不深入实际倾听群众的意见和反映群众呼声，不参加人大会议和代表活动，把履行代表职责当成了“副业”。二是行使代表民主权利的被动性，有的代表是“见面拉拉手，会上拍拍手，表决举举手，散会挥挥手”，虽然参加人大会议和代表活动，会议不开口，表决随大流，议案和建议也不提，即使提也是不痛不痒，履行职责不认真。三是代表职责和代表能力的欠缺。有的代表是“代表代表，会后就了”，把行使职权仅仅理解成为群众做好事上，而把本行政区域的重大事项和重大问题的决策理解成是领导干部的责任，不敢理直气壮地对本行政区域的重大问题提出批评、意见和建议，开会研讨问题时人云亦云，履职能力不强。至于在一些地方出现的人大代表参与贿选就不是简单的代表意识或者代表能力的问题了。产生上述现象，除思想认识不到位和对代表权利义务不了解外，与代表职责不明及对代表履行职责的失职的责任追究不力有密不可分的关系。在强调依法治国的今天，进一步建立和完善人民代表的责任制度已成为客观的必然。

　　3、人大代表的责任阙位为贿选腐败的产生提供了可能条件

　　长期以来的事实是，对于人大代表的不能履行职责或有与代表身份不符行为，一般都是由人大常委会进行管理，但来自选民的直接监督无疑更有份量，也更能昭示代表来自选民，须对选民负责的民主理念。代表不单要接受来自“上面”的管理，更要接受来自“下面”的监督。只有能感觉到选民的眼睛在时刻盯着自己，而质疑与弹劾之剑可能随时落下，代表在履行代表职责方面才可能做得更好。

　　“贿选”现象的存在已给人大代表的责任不明敲响了警钟。贿选腐败的产生，固然与选举人的不负责有很大关系，可是透过那些被揭露出来的贿选事件，我们不难看出，贿选者之所以敢冒败露的危险，而进行贿选，正是因为贿选者比谁都明白，那些把手中的选票换成钞票的人，他们的行为本身就是利用权力换钱的腐败，所以贿选者敢于也善于用腐败来制造腐败。比贿选更可怕的，是那个或者那些个人“当选”以后要干什么，他们只是想为自己着想，为自己越来越不容易满足的贪欲着想，为自己越来越膨胀的私欲着想，为自己越来越无法控制的兽性着想!比贿选更可怕是他或者他们“当选”以后要利用“职务之便”去贪污更多的钱、犯更大的罪、更加严重地祸害我们的国家和民众!

　　据7月2日东方新报报道，依靠贿选上台的湖南省湘潭市原副市长胡友建仅仅上任不到6个月，就被摘了“乌纱帽”。从该事件中不得不让我们去思考这样一个问题：贿选者固然为世人所不齿，而接受贿赂的选举者则更可恶：为了蝇头小利就弃民意和国家的长远利益于不顾，这样的人能够做到执政为民吗?这样的人不应该退出政治舞台吗?如果那些“拿选票换钱的代表”明知自己这样做就会因此而被罢免乃至会锒铛入狱的话，他们会为蝇头小利就弃民意和国家的长远利益于不顾吗?其实，类似胡友建这样依靠贿选上台的例子已经逐渐变得多起来。由于市场经济的发展，出于对党政官员、人大代表等政治角色所带来的利益预期，贿选已经在某些地区尤其是经济发达地区开始有了相对丰沃的存在土壤。贿选之所以已用现象来形容，也正是因为倘若不对选举加以正确引导，对人大代表责任的进一步明确，贿选便有可能钻法律空子，并以其“鲶鱼效应”，形成蔓延的态势。

　　从最近“深圳发生的33位选民联名要求罢免新当选人大代表”事件，以及最近在深圳区级人大代表换届选举中出现的一系列引人关注的变化可以看到，选民对代表的要求随着法治意识的逐步增强而日益提高，怎样确保选民的合法权利的行使也客观要求建立和健全人大代表责任制度。

　　4、责任追究是“代表责任”的根本所在

　　责任追究使人大代表更能明确自身所肩负责任之重大，从而合法有效、积极主动地履行自己的职责。同时，建立和完善人大代表的责任追究制度也有利于为民众树立起法治的典范。人大代表是人民通过合法的程序选举出来的，人大代表行使监督权有法律的明确界定。人大代表不仅仅是在代表大会期间才参政议政，他们平时就应该以高度的责任感，关注人民群众关注的每一个问题，认真监督各级官员负责任地去解决这些问题。有了人大代表的强大监督，再加上真正的舆论监督，滥用公权的现象就会少得多，公民的合法权益就不会那么容易地受到侵犯。可以说，人大代表的监督和舆论的监督，是民主和法制建设不可缺少的一个组成部分。人大代表的监督更不是一种事后表态。据报道，有的地方人大代表向社会公布自己的办公地点、办公电话，有的人大代表向选民详细公开自己的行踪，有的人大代表向群众耐心解释反映问题的方式和方法。群众随时可以找到自己的代表，人大代表也能够随时履行自己的职责，这样的监督才能真正发挥作用。在当前执法队伍屡屡出问题，公权经常被滥用的情况下，作为人民的代表，作为社会主义民主和法制建设的具体体现，人大代表应该在重大的问题上发出声音、发挥积极作用。强大而有效的监督，可以真正起到维护社会稳定的作用，保证改革开放和现代化建设顺利进行。所以，人大代表责任制度的建立和完善不仅能提升代表的代表能力，提高其履行职责的高度责任感，而且能从源头上切断腐败的恶根，极大地推动我国社会主义民主政治的发展和政治文明建设。

　　三、人大代表违反职责应承担相应的法律责任

　　1、建立和健全人大代表责任制度合乎法律的规定。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》明确规定：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”代表法的这一规定是我们正确认识人大代表责任问题的基本法律依据。人大代表作为国家权力机关的组成人员，具有相应的职务。从而拥有相应的职责，这种职责是一种法定职责，人大代表若违反其本身的职责就应当承担相应的法律责任，笔者认为，人大代表的违反职责应从两个方面去分析，一是因作为而违反职责；二是因不作为而违反职责。在现实的生活中更多的表现是不作为的违反职责。如果建立相应的责任的追究制度，客观上鞭策与约束人大代表履行职责，使其具有高度的工作主动性和责任感，时刻牢记自己作为人民的代表其责任之重大。

　　2、人大代表违反职责所应当承担的行政责任。由于人大机关属于国家权力机关，不是行政机关，所以，人大代表因违反职责不足以构成犯罪时，其所承担的责任就应当是以人大代表为法律主体责任制度中的行政责任。人大代表因违反职责而应承担的行政责任是内部行政责任，即人大代表作为各级人大的组成人员因违反职责而受到的来自人大内部的处分。这种处分的种类以及处分的尺度可以参照行政机关对公务员因违反职责而给予的处分的种类及尺度予以确立相应的制度结构，当然还必须考虑人大代表的特殊身份与职责，形成主动辞职和选民或人大常委会罢免制度。给予人大代表处分的原因是违反职责，具体而言，违反职责的表现形式主要有以下三种：(1)不行使权力，即不作为，如无故不参加人民代表大会召开的会议、应当提交相应的提案而未提交、应当进行相应的调查而没有进行等；(2)错误的履行职责，如在提交的提案中弄虚作假、提供不真实的数据和情况以及为了打击报复而滥用罢免权等；(3)其他的违反职责的情况，如阻碍法律的实施等。人大代表违反职责情况严重的，应依法定程序罢免其人大代表的职务。

　　3、人大代表因违反职责应承担的刑事责任。人大代表若因为违反职责而触犯刑律的，即构成职务犯罪的，应当依法承担刑事责任。提起职务犯罪，人们一般将犯罪主体的范围限定在政府机关、法院、检察院以及国有公司的国家工作人员，而很少将人大代表也纳入其中，这主要是人们对人大代表没有职务的错误认识而造成的。如前所述，因为人大代表也具有职务，因此也具备构成职务犯罪的条件。人大代表构成职务犯罪，主要有以下几种情况：(1)利用职务便利而进行的经济犯罪，如受贿、贪污等；(2)渎职犯罪，如故意或过失泄漏国家秘密等。因为人大代表具有质询、罢免以及参与重大决策的职权，同时又有接触国家秘密的便利条件，因此，进行上述的犯罪是有可能的。将人大代表纳入职务犯罪的主体范围有利于强化代表的责任意识，从而建立起完备的人大代表的责任制度体系。当然，无论是要求人大代表承担行政责任或是刑事责任，都应当有相应的法律依据，并且应当依照法定的程序进行。

(作者单位：湖南文理学院法学系)
《常德人大工作》2004年第1期