认真贯彻实施《监督法》

努力深化预算审查监督工作

常德市人大常委会预算工委

　　对财政预算进行监督，是法律赋予人大的重要职责，也是人大履行监督权中的一项重要内容。《监督法》实施后，它不仅进一步规范了人大常委会监督工作的范围，而且对人大常委会开展监督工作包括对财政预算监督工作提出了更新、更高的要求，也为人大开展财政预算监督工作提供了有力的法律保障。近两年来，我们按照《监督法》的规定，在预算审查监督方面进行了一些探讨，取得了一定成效。现就我市的基本做法，结合目前审查监督的基本现状，一并汇报如下

　　一、主要做法

　　（一）制定方案，逐步落实预算审查监督内容。目前，我国预算审查监督的法律法规不够完善，尽管《监督法》已经颁布实施，但只是原则设定了预算监督的基本内容和要求，对预算审查的具体范围、内容、程序以及预算监督的方式方法没有明确的规定。为了适应人大预算审查监督工作的新要求，理顺预算审查监督程序，加大财政预算的审查监督力度，几年来，市人大财经委和预工委一起研究制定了落实监督法的具体方案。一是完善预算审查监督办法。我们按照监督法的有关规定，在广泛调查研究并吸收外地经验的基础上，制定和完善了预算审查监督办法，明确了预算审查监督的主体及其职责范围，对报送的资料、时限、程序作了相关规定，使预算审查监督的具体工作有章可循，减少了工作的随意性和盲目性。二是制订了实施方案。《监督法》第十八条规定对决算草案和预算执行情况重点审查六个方面的内容。按照监督法的规定，2007年4月，财经委和预算工委一起进行研究，鉴于《监督法》刚刚实施，一年之内要实现六个方面的监督很不容易，我们制定了分三年逐步实施的方案，力争在三年时间内将全部重点内容纳入审查监督范围。

　　（二）以部门预算审查为重点，加强预算审查监督。对部门预算进行审查是加强和改善预算审查监督工作的基础。目前，我市的行政事业单位全部实行了部门预算，我委审查的部门预算单位由开始的4个增加到今年的40个。在对部门预算进行审查时，结合实际，突出审查重点：一是真实性审查。对财政总收入是否真实，内容是否完整，财政可用财力是否足额反映，各部门的收入情况是否全面反映，各部门的预算外收入是否列入和列足，有无隐瞒收入的情况，是否实行了综合预算；二是合理性审查。对项目安排是否合理，有无重列项目、虚列项目的现象，人员经费、公用经费支出标准是否科学，有无超范围、超标准安排支出的情况进行审查。三是政策性审查。对预算支出是否符合法律、法规的规定，支出的方向是否符合国家的财政经济政策，是否体现了公共财政的要求，对重点支出、弱势群体的经费投入是否予以保证进行审查。在对部门预算实施监督中，我们不仅听取部门的汇报，检查部门预算执行情况，还对审查中发现的问题，及时指出，督促整改。对部门预算审查后，形成《关于对市直部门预算审查的意见和建议》交财政部门进行研究处理，财政部门根据审查意见，将处理结果函告我委。通过这几年对部门预算实施监督，被监督部门、财政部门和政府的预算法制意识、人大意识得以增强，部门预算的编制、管理水平明显提高，部门预算监督的效果逐步显现。

　　（三）切入预算执行过程，加强预算执行监督。一是在预算收入的监督方面，定期听取国税局、地税局和财政局等有关部门的情况汇报，针对存在的问题和困难，提出合理化建议。2008年上半年，常德烟厂与长沙烟厂合并组建中烟湖南工业公司后，我们预计对我市级税收会产生一定的影响，为了弄清情况，我委开展了专题调研，到财税部门和烟厂及相关企业调查，在向市人大常委会汇报时提出了我们的意见和建议。二是开展了对财政专项资金预算执行的监督。为了扩大专项资金监督的范围，提高资金使用效率。我委在工作量较大且人员较少的情况下，采取委托审计监督和本委开展调查相结合的办法，上半年，委托市审计局对市本级2007年度推进新型工业化资金和新农村建设资金的使用情况进行了审计。审计中发现的主要问题是：财政投入缺乏比较稳定的经常性收入来源，投入的土地资源和财政性资金绩效考核机制不够健全，入驻工业园区的规模企业和高新企业偏少。预算安排的资金不能完全拨付到位，部门存在滞留、挤占挪用项目资金的情况。针对存在的问题，我委提出政府要重视和加强对财政资金的监管，加大对预算执行情况的检查力度，提高财政资金使用绩效的建议，并对相关单位的后续整改情况予以跟踪监督，确保整改到位。11月份，我们还将对2008年科技三项费用的预算执行情况进行跟踪调查。

　　二、当前工作的难点

　　虽然监督法的实施为人大进一步加强对财政预算的审查监督提供了有力的法律支持，但在现行的预算管理体制和审查监督方式下，财政预算审查监督工作还面临诸多因素的制约，还存在不少困难和问题。

（一）预算的审查和批准还停留在程序性阶段。一是审议时间不足，审查质量不高。开展预算编制与人代会召开的时间不配套，一般情况下，市、县一级人代会在当年12月下旬至次年元月上旬召开，地方财政部门编制预算的时间极其短促，无法在人代会召开前一个月提交严密、翔实、科学的财政预算草案。财经委和预算工委调查论证的时间不充足。代表大会期间，人大代表在报到后才能拿到财政预算草案的报告，而且大会安排审查预算的时间一般在一天左右，代表很难在短短的几天时间内从深层次找出问题，论证财政预算编制的合理性、合法性、科学性和效能性，审查出应消减或废止的大类、款级、项级科目，提出有效的对策和改进意见，预算审查只是走了一个过程，没有收到实际效果。二是编制存在缺陷，审查深入难。政府预算不完整，没有覆盖全部的公共支出，人大审批的只是预算内的收支预算；财政部门代编预算，预算公开透明度不高，预算安排遵循领导指示多，而系统论证的少，导致科学性、准确性不高；预算编制较粗，层层切块，特别是项目支出预算，缺少编制依据和标准定额，弹性较大，主观性较强；预算内容不够完整，部门预算尚未能够全面反映部门、单位所有预算内外收支情况。预算编制上存在的缺陷，使人大预算审查工作很难深入开展。

（二）预算执行的监督难以完全到位。一是各级政府财力事权划分不明确，实行分税制财政体制后，政府的财力事权不统一，地方预算刚刚编制好，上级出台新的增支政策，致使预算执行频繁变动。二是由于目前地方财力有限，从而导致了预算安排上产生矛盾：由于可用财力少，预算又不能打赤字，政府年初按低于实际支出的标准编制预算，代表大会批准的预算部门无法执行，不批准又只有这点可用财力，左右为难，只能按“缺口预算”批准，这样就为年初预算与预算执行的“两张皮”埋下了伏笔。由于年初编的是“缺口预算”，导致年中就有“追加”。三是财政部门对科目之间的资金划转调剂使用频繁，不按预算用途专款专用，也很少事先或及时报告人大。四是预算外收支规模大，不受人大监督，政府收入的预算内外调剂现象也使人大无法掌握全面情况。预算超收收入随收随支，不依法编制超收收入使用方案向人大常委会报告。这些预算执行中的随意行为，不仅影响了预算的严肃性，也影响了人大预算监督的权威性。

　　（三）预算监督力量与监督要求尚存在差距。从当前人大机构设置情况看，配备人手少、监督力量薄弱，与日益庞大的财政资金及人员众多的财政管理部门相比，财经委、预工委显得势单力薄，加之专业人员缺乏，显然难以胜任预算监督的重任。而从当前的人大代表组成情况来看，人大代表及常委会组成人员，财经专业知识相对缺乏，懂财政专业知识的代表较少，而财政预算监督具有较强的专业性和技术性，导致发挥作用不够，使权力机关既难以对预算草案进行全面深入的审查，又难以对预算执行进行全方位的跟踪监督。

　　三、几点建议

　　（一）要敢于监督和善于监督。促进财政预算公开、公正、透明，打造“阳光财政”，管好和用好人民的钱。人大审查预算和监督预算执行，不能回避矛盾，不能含糊敷衍，要理直气壮地依法行使决定权和监督权，为老百姓监管好“钱袋子”。同时也要从大局出发，抓住突出问题，提出意见建议，支持和帮助政府改进工作。

　　（二）要加强地方预算监督的制度建设。要根据当前的新情况、新问题，结合《监督法》的具体要求，修订和完善省、市级预算审查监督办法，将预算编制、审批、执行各个环节全部纳入法制和规范化管理，努力创造良好的预算管理法制环境，树立人大监督的权威性。

　　（三）要促进部门预算编制的改革和规范。深化财政改革，依法加强和规范财政预算管理，提前编制预算，细化预算内容，科学编制部门预算，是加强和改善预算监督工作的重要基础和前提。一是增强预算编制的科学性。要按照政府收支科目分类改革要求，摸清预算单位基础数字和收支情况等信息，完善预算编制的基础工作，编出涵盖预算内外、较为全面的部门预算，提高预算收支预测水平，努力缩小预算执行结果与预算的差距。二是维护预算执行的严肃性。要把工作重点放在开展预算执行的日常监督，加强对预算资金使用情况的检查监督，增强预算的约束力和权威性。

　　（四）要充分发挥审计监督作用。要大力支持审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监督，重点是审计财政部门是否及时批复预算并按预算进行管理、用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的资金调剂问题等，以减少预算执行的随意性。加强对重点部门、重点资金、重点领域的审计监督，支持审计部门揭露违纪违规问题，督促违规违纪单位切实抓好整改落实。

（编辑：唐浩）