常德市人大常委会副主任 杨先平

　　为了促进经济发展，各地各部门都十分注重优化经济发展环境。因而，呈现出了整个经济发展环境不断改善，哪里经济发展环境最优，哪里招商引资成果最大，哪里经济发展最好最快的局面。但是，在优化经济发展环境的语境下，一些地方出现了为招商引资，竞相建法律洼地的不良现象，这种现象如果得不到有效遏制，不仅不能促进经济发展，而且还会扭曲和阻碍科学发展。

　　一、问题与危害

　　所谓为招商引资，竞相建法律洼地，是指一些地方为了吸引客商投资，刻意维护商家利益而出台的政策、采取的措施，一个比一个离法律法规的底线更远，与法律法规的准则更背离的现象。它主要表现在：

　　（一）对法律法规要求依法执行的，以权代法，不执行。有的地方，征用土地只要领导划个圈，减免税费只要领导发句话，拆迁房屋只要政府发个文，立个项目只要首长拍个板……，把权力凌驾于法律之上，领导说行，不行也行；领导说不行，行也不行。

　　（二）对法律法规授权有关部门把关的，撤关放行，不设防。一面高喊着“只铺地毯，不设门槛”的口号，一面对法定的执法主体设置种种清规戒律和执法禁区；一面为投资者以特殊授权，一面又为不守规矩的人以特殊豁免。法律规定必须审批的项目，可以“先上车后买票”，有关政策规定必须缴纳的税费，可以先征后返。规划可以随时更改，标准可以随意变换。一块块免进、免查、免检、免罚的虎符使执法者望而却步；一道道“你影响我一阵子，我影响你一辈子”、“不撤关，就撤职”的紧箍咒文让管理者惊若寒蝉。

　　（三）对法律法规明确要求一视同仁的，原此薄彼，不公正。在国家规定的有关支持、鼓励和优惠政策之外，不少地方规定了许多自选动作，分内商外商，大家保护，开出了名目繁多的礼单。使投资者在同一地区，同一行业得不到同等待遇。把不正当的行政干预，当作了优化经济环境的手段。

　　（四）对法律法规明确规定阳光办理的，暗箱操作，不公开。有的地方无视有关法规，对本应挂牌出让、公开拍卖、平等竞标的项目，搞协商定价，个人拍板；有的部门随意决定取消本应张榜公示、公开听证的环节，搞背后交易；有的领导对本应集体审查的项目，搞个人签批。把影响公开公正的个人行为当作促进经济发展的不二法门。

　　凡此种种，不一而足，花样翻新，互相攀比。危害之处，显而易见。

　　其一，诋毁了依法治国。依法治国必须依法行政，而以要法律让路来促进经济发展的行政行为实质上就是不依法行政。其直接后果是一些法律法规被虚置和异化，就象一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。法律失去了它本来的威严，面对特权与不公正，它显得无可奈何。这样不仅宏观调控的效力会消融怠尽，而且市场经济也将失去法律的维护，使其变为一匹脱缰的野马而肆无忌惮，还会使整个社会步入混乱和无序。那么，我国自改革开放以来一直致力于的落实依法治国方略的全部努力必将付之东流。

　　其二，滋生了权力腐败。权力腐败的真正源头是不受约束的权力。以建法律洼地为优化经济发展环境，说白了就是权大于法。这种情况不仅为有权者借权寻租以可乘之机，也给有的投资者向权力人寻求特殊利益开了方便之门，打造了一个在法治社会中的腐败链。实践证明，不少人就是由此卷入了腐败的漩涡，不少当权者就是由此而陷落的。

　　其三，放纵了商业犯罪。建法律洼地，一个显著的特点就是对投资者一味地松，松到有些人可以有法不依而且还会受到权力的公开保护。正因为如此，有些素质不高的唯利是图者，就会见松插针，甚至还会得寸进尺，有的不讲信誉，与民争利；有的违法经营，破坏环境；有的不顾民生，掺杂使假；有的道德败坏，违法乱纪……。一个个投资者由开始的不守规矩，到藐视法律，最后成为阶下囚的案例，足以证明其害。

　　其四，破坏了社会公平。法的正义和力量是法律面前人人平等。而不受法律约束的所谓优化经济发展环境，人为的把本是平等公民的投资者分成了若干等级。这种不平等的政策不仅亵读了市场经济平等竞争规律，而且还会伤害到未享受优等待遇的投资者的感情。由于他们把对他人的优惠看作对自己的歧视，因而，其发展经济的积极性必然会到挫伤。

　　其五，阻碍了科学发展。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续。法律是落实科学发展观的重要保障。经济一旦失去法律的约束，必然使科学的规划不能实施，有限的资源不能得到合理利用，生态得不到有效的保护，民生遭到严重的威胁，就有可能出现富了当代，害了子孙万代的局面。这样的发展，从近处看只能是昙花一现，从远处望更象是玩火自焚。

　　以竞相建法律洼地为优化经济发展环境的现象，对操纵者来说，反映的是其头脑中只求局部受益，不顾全局受损的陕隘观念；暴露的是其工作中看似果断，实属武断的的粗俗作风；展示的是其方法上只图眼前风光，不管长远利益的短期行为。与经济活动来讲，助长的是不符合科学发展的恶性竞争，与其说是优化经济发展环境，毋宁说是扰乱经济秩序。

　　二、原因

　　以建法律洼地为优化经济发展环境的现象不仅存在，而且还为有些人津津乐道。原因是多方面的，但主要是以下几种。

　　（一）一部分人的思想认识不高，是导致这种现象的主观原因。这又集中体现为下面三个方面：一是少数人对“发展是硬道理”缺乏与时俱进的认识。我国经济发展到了今天，科学发展观已经为“发展是硬道理”注入了新的内涵。“科学发展是硬道理”已经成为世人的共识。但我们有些人对“发展是硬道理”仍停留在原来意义的理解上，片面认为“发展了没道理有道理，不发展有道理没道理”，因而就自觉不自觉地表演了“以发压法”的小品。二是一些人对依法治国缺乏清醒的认识。认识不到依法治国是全面的，既包括依法发展，也包括依法改革。既没有不受法律约束的发展，也没有否定和破除法律的改革开放。他们不懂得所谓依法治国，就是在我国再没有任何东西能居于宪法和法律之上的道理。实行法律工具主义，想依法就依法，不想依法就把法律抛在脑后。以为任何人任何事只要一沾上改革发展，就可以为所欲为。认识不到依法治国的关键是依法行政，再加上我们有些人习惯了以权代法，顺手了发号施令，因而也就难免以言废法。三是有的人对从实际出发缺乏全面的认识。从实际出发，是理论与实践相结合，是马克思主义的中国化，是党的方针政策和国家法律法规的本地化。不是在政策和法律之外另搞一套，搞上有政策，下有对策。正是上述认识上的缺乏，在法律法规面前，在自己负责的范围之内，建造了法律洼地。

　　（二）有的人个人修养不好，是导致这种现象存在的直接原因。一是缺乏党性修养。不懂得下级服从上级，局部服从全局，把自己负责的范围变为自己的封地，因而目无党纪国法，好玩夜郎自大。二是缺乏理性修养。容易心烦气躁，招商引资，见他家有凤凰落巢，我院只有家鸡蹲窝，于是就浮躁；为官一任，闻同僚政债显赫，我等功劳平平，于是也浮躁。浮躁之余，便急于求成，急功近利，急不择路。什么法定程序，不走也行；什么项目批文，不办也准；耍哥儿们义气，孩儿们脾气，却坏了法律法规的正气。三是缺乏德性修养。利益薰心，投机钻营，依法办不到的，以优化经济环境的名义，用权力办。与人方便于己方便，与人好处于己得利，明修栈道，暗渡陈仓，使障眼法，遮小丑脸。

　　（三）现阶段监督与考核的某些缺失，是导致这种现象存在的重要原因。一是对地方出台的政策措施的合法性监督不到位。在经济工作中，各地的政策措施大量的是以党委或党政联合发文的形式出台的。这类文件既不属人大规范性文件备案审查的范畴，上级组织也没有设置专门机构对其合法性进行审查，政策的合法性完全靠本级组织的负责人和集体把关。因而难以保证党的政策和国家法律法规的统一性和一致性。二是对领导行为过程的正确性监督不到位。目前，对领导个人的工作监督，普遍存在着重结果轻过程的倾向。而要依法行政，领导不仅要做正确的事，而且要正确地做事。重结果轻过程，就会把对个人的依法行政的监督置于一个盲区。三是对反映科学发展的重点性指标的考核不到位。群众说，当前对经济工作的考核是领导考察浮在表面，重形式轻内容；部门考查比较片面，重单项轻全面；群众考评注重眼见，重眼前实惠轻长远发展，使考核这个本来促进科学发展、依法行政的一剂良方，反而成了误导人盲目发展，有法不依的一味泻药。

　　（四）法律法规本身存在的某些不适，是导致这种现象存在的一个客观原因。任何法律法规与经济社会都有一个由不适应到适应，再由适应到不适应的过程。这些年，由于经济的快速发展，我国经济环境、经济关系、经济成分、经济资源等都发生了较大变化。加上部门保护主义和立法领域的不正之风，使得某些法律法规失去了内在的价值，出现了与经济发展不适的情况，要用这些法律法规来规范经济行为，协调经济关系，显得有些不妥；要用这些法律法规来回答经济生活中出现的新情况，化解新矛盾，也显得无能为力。因而，有法难依和无法可依都时有所见。在这种情况下，有的人怕影响经济发展，不得以而采取了一些“先法制人”的行动。

　　三、建议

　　发展经济必须有好的环境，优化经济发展环境自然是各级组织和领导义不容辞的职责。一个对人民负责的领导，必须始终如一的优化经济发展环境。

　　（一）要把评价经济发展环境的总标准统一到以法律为准绳上来。首先，社会主义市场经济是法治经济，在法治条件下，人们的各种经济活动和经济利益都以合法而正当。从经济过程来讲，合法者一路顺风，违法者寸步难行；从经济成果来讲，合法收入神圣不可侵犯，违法所得必定得而不实。因此，法治环境才是经济发展最好的环境。其次，依法治国是我国的基本方略，法律至上是依法治国的基本原则。不允许任何人凌驾于宪法和法律之上。在经济活动中，既使有人一时以权代法，最终也诋毁不了法律之威，终究是合法者昌，非法者亡，因此，法律才是经济发展最强的靠山。

　　（二）要把促进行政效率提高的着力点放在坚持依法行政上来。经济发展环境好的一个重要体现就是行政效率高。但是，不依法行政的效率往往是眼前的效率，没有质量的效率，有时甚至是负效率。不走法律程序，再强的手段，也压不住法的力量，终究还会从头来；不守法律实体，再硬的承诺，也经不起法的度量，最后还得化为泡影。真正的效率是合法的效率，可靠的效率是受法律保护的效率。因此，优化经济发展环境，就是要求我们各级领导在经济活动中，提高依法行政的自觉性，把握依法行政的规律性，养成依法行政的习惯性。这样，才能以优质高效的行政服务促进经济的发展。

　　（三）要把实现经济发展的总要求落实到坚持科学发展观上来。科学发展观是我们一切工作的总揽。法律服务大局就是要服务于科学发展观的落实，这是社会主义法治观念的一个基本要求。按照这个要求，凡是符合科学发展观的，法律坚决支持，不设防；凡是不符合科学发展观的，法律坚决禁止，不放行。法律是落实科学发展最有力的保障，没有这个保障，科学发展观就难以落实。同理，只有不落实科学发展观，才不要这个保障。因此，各级领导必须深刻领会科学发展观，努力践行科学发展观，把实现科学发展作为我们发展经济的总要求。这样，我们才会自觉遵守法律法规，维护法律权威，运用法律手段，促进科学发展。

　　（四）要把防止有法不依的关键点建立在加强有效监督上来。权力一旦失去监督就会变得失控，而有效的监督才能防止权力失控。因此，必须提高监督效能。一是要提高党内监督效能。要加强上级党组织对下级党组织出台的经济政策的监督，防止土政策歪生疯长，以维护党的政策的一致性和统一性。要加强上级对下级的经济工作监督，坚持过程与效果的统一，防止有的地方和个人自选动作走火入魔，以保证正确的事做正确，要加强党组织内部的民主监督，防止有人独断专行，破坏民主集中制，保证党的集体决议的正确贯彻和落实。二是要提高人大的监督效能。人大的监督是权力监督，也是最高形式的监督。人大要按照监督法的要求，加强对“一府两院”的监督。要综合运用监督手段，有针对性的监督；要充分依靠人大代表，进行全面监督；要严格按照监督程序，实施依法监督，以人大的有效监督促政府的依法行政。三是要提高社会监督效能。要建立阳光政府，坚持信息公开；要完善听证制度，做到顺乎民意；要落实人民满意，扩大民主评议，让百姓监督官员，促官员公平正义。四是要提高纪检监察和司法部门的监督效能。纪检监察部门要加大对破坏党内民主、行政程序等违法乱纪的查处力度。检察机关特别要突出对经济领域中职务犯罪的打击力度。法院要重视民告官的案件的判决，做到司法公正。以强势的法律监督，促经济环境的优化。

（编辑：唐浩）