关于2011年我市转移支付资金安排使用情况的调查报告

市人大常委会预算工作委员会

　　财政转移支付是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。4月下旬至5月上旬，市人大常委会预算工委就我市2011年转移支付资金安排使用情况到市财政局、武陵区、鼎城区、澧县和安乡县开展了专题调研，听取了相关情况汇报，实地查看了部分转移支付资金建设项目。现将调研情况报告如下：

　　一、全市转移支付资金使用、管理及监督状况

　　（一）转移支付资金的使用成效。

　　1．增强了地方财力。上级转移支付资金极大提高了财政保障能力，增强了全市财政实力。全市紧紧围绕“转方式、调结构”这条主线，利用转移支付资金，促进了工业产业升级和结构调整，加快基础设施建设，增强了经济发展后劲。上级财力的补助使我市得以筹集大量资金支持经济社会全面发展。

　　2．保障了重点支出。一是保障了运转支出。转移支付资金着力改善民生，提高财政保障水平。鼎城区2011年拨付资金3.5亿元，按标准落实全额供养人员津补贴补助，实现了干部待遇“江南江北一体化”。二是实现了教育优先发展。全市大力安排资金支持教育发展，加大扶贫助学力度，实行教师绩效工资改革，落实农村义务教育保障政策，保障校安工程建设投入。如澧县2011年完成教育转移支付1.06亿元，尤其是从2010年开始优先拿出1.1个亿对义务教育阶段教师绩效工资进行了财政兜底，达到了在职教师人均年绩效工资1.5万元。三是落实了各项涉农惠农政策资金。如安乡县全年共发放各类政策性补贴资金1.38亿元，各项涉农惠农补贴发放工作有序，有力地维护了“三农”利益。

　　3．缓解了基层压力。全市加大转移支付资金重点补助到乡（镇）村，最大限度照顾乡（镇）村利益，通过提高职工待遇、增加公用经费补助等措施，大大缓解了基层单位的财政压力，确保了乡（镇）村政权正常运转。武陵区2011年加大乡村基层投入，村级运转资金村平达到了6.3万元。澧县2011年乡平达到了30万元，村平达到了5万元。

　　4．促进了社会和谐。由于地方政府财力所限，公检法司机关运行、弱势群众救助、下岗失业人员再就业和乡镇事业单位改革等“棘手”问题一直悬而未决。新增的专项转移支付使这些尖锐矛盾逐步得以解决或缓和。特别是近年来，中央和省级专项转移支付鼎力支持社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等社会保障制度的建立与完善，体现了“低水平、广覆盖，兼顾公平与效率”的原则。如武陵区2011年安排社会保障和就业资金8452万元，认真落实民生民本政策，社会反映的救穷、救困、救难等热点问题得到逐步解决，城乡社会保障体系初步建立。转移支付的合理使用，对行政机构效率、政府履职及决策水平、人民群众对政府满意程度等都产生了巨大影响。

　　（二）转移支付资金的监督管理情况。

　　1.加强预算管理。一是将上年度省财政厅下达的财力性转移支付资金全部纳入了下年度年初预算方案。二是专项转移支付部分，属不可预见且有特定项目用途的资金，无法纳入年初预算的，在年中预算调整时，按照当年专项转移支付资金实际到位和预测情况，纳入预算调整方案，向本级人大常委会报告；三是全年的转移支付资金情况，在年终汇总后，第二年向人大报告上年转移支付资金的安排和具体使用情况。

　　2.规范资金使用。市县政府及相关部门严格按照上级政策使用资金，按照公共财政的要求优化支出结构，保证重点支出，严控非生产性支出。在安排使用财力性转移支付资金时，区分轻重缓急，优先保证正常运转的基本支出和法定支出，优先保证有关改革、关系群众生活和社会稳定的重点支出需要，注重了规范性、提高了透明度；对专项转移支付资金，严格按照上级要求使用，强化内部监督，确保专款专用。

　　3.及时拨付资金。财政部门建立专项转移支付补助拨款、管理等制度，完善补助资金补助程序和分配办法。根据上级下达的指标文件，及时将补助资金按项目、按工程建设进度拨付到使用单位，对建设性专项资金预留质量保证金。提高了资金拨付时效。

　　4.坚持信息公开和跟踪问效。一是实行预算公开。2011年，我市已向社会公开了35项涉及民生的教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房、支持经济发展等重点项目资金的分配使用以及与之相关的资金管理办法、办事程序等情况，强化外部监督；二是注重跟踪问效。对大部分转移支付项目资金定期开展专门检查，对发现的问题及时处理。同时对重点专项资金实施绩效评价，切实提高了资金使用效益。

　　二、存在的问题

　　（一）地方对转移支付依存度过高，地方财源培植有待加强。目前地方财政自我发展、自求平衡的能力较弱，对上级转移支付依存度过高。近几年我市财政一般预算收入虽然增长较快，但自身可用财力与实际需求之间的矛盾日益突出，上级转移支付资金已成为地方财政支出的主要来源。2011年上级财政转移支付资金占我市财政支出的60%，其中安乡县上级补助收入占财政总支出比例高达85.18%，汉寿县为83.41%，财政的正常运转主要依靠转移支付资金的支持，地方财源有待加强。

　　（二）财力性转移支付比重过低，结构有待调整。财力性转移支付通常由地方政府自主安排使用，其目的就是弥补财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间公共服务能力的均等化。我市作为中部经济欠发达地区，上级对我市转移支付补助在逐年增加，但指定的专项转移支付种类繁多、比重大，由地方自主支配的财力性转移支付比重小。从2011年区县情况看，武陵区财力性转移支付占转移支付总额的比重为2.34％，鼎城区为8.7%，澧县为17.4％，安乡县为27.21%，可见转移支付结构欠合理。

　　（三）地方财政配套压力过大，有待缓解。上级专项转移支付需要地方按比例配套，给地方财政增加了较大压力。为了发展地方经济，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权，影响了财政预算平衡。由于对支出政策和支出额度的无法预计，致使地方预算平衡难度加大。有的因地方财力有限，所需资金过大，导致部分配套资金不能到位。

　　（四）资金缺乏预算约束，监管体系有待完善。上级专项转移项目多、额度大、不稳定，所以地方难以对上级专项补助资金数额做出预计，预算编制难度较大，导致人大对专项转移支付资金的分配和使用监督较困难，再加上上级专项转移支付资金分配往往先由业务主管部门提出意见，这种财权过于分散的格局，造成项目建设各自为政，各行其是，造成一定程度的重复建设和资源浪费。另外，由于专项资金使用涉及部门多，监督部门只能对金额较大的专项转移支付资金进行重点跟踪，数额较小的专项转移支付不引人注目，脱离监管视野，垂直和同级监督无暇顾及。

　　三、相关建议

　　（一）进一步优化转移支付结构，完善资金分配办法。各部门应积极向上反映汇报，一方面，建议上级财政逐步降低专项转移支付的比例，适度提高一般性转移支付的规模和比例，特别是增加财力性转移支付所占比重。另一方面，建议上级财政加大对三农、教育、科技、文化等社会事业领域的专项转移支付力度。根据不同区县的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，科学测算各区县标准收入和标准支出，不断调整完善一般性转移支付测算中选取的因素，合理确定资金规模，进一步缩小区县间财力差距，加快基本公共服务均等化步伐。同时，积极研究按照不同的主体功能区定位分配转移支付资金和对市老城区的转移支付扶持政策。

　　（二）进一步深化转移支付政策研究，加大争资争项力度。要进一步加大对中央、省财政转移支付政策的研究，始终把争资争项作为一项经常性工作来抓，提出更多符合国家政策投向的项目，积极向上争取政策与资金的扶持；要对各部门争取转移支付资金实行考核责任制，进一步明确重点，强化责任意识；加强各部门之间的协调和配合，使在资金争取、项目选定和申报上更有针对性，以取得更多的资金支持，更好地保障各项社会事业发展，更好地落实各项民生政策。

　　（三）进一步完善县乡财政转移支付体制，规范基层事权财权匹配机制。要进一步明晰县乡政府的事权和支出责任，规范县乡间的财力分配关系，健全完善县对乡的转移支付制度，扩大财力性转移支付规模，增强基层政府公共服务能力。规范乡镇财政收支行为，促进乡镇政府依法理财和依法行政，维护基层政权的稳定。

　　（四）进一步加强转移支付资金的监管，强化绩效评估。积极探索转移支付资金的监管模式，特别是专项转移支付资金的监管，逐步建立健全转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制，扩大纳入绩效评价范围的专项转移支付项目。将专项转移支付资金的绩效评价结果，作为资金分配的重要因素。同时，进一步加强对转移支付资金的监督，提高转移支付资金使用的合法性、规范性和有效性。一要规范预算编制。要按照规定，将转移支付资金纳入预算管理。建议上级财政部门将转移支付资金提前明确下来，以便市县级财政将其纳入当年预算盘子。对于一般性转移支付资金，上级财政应根据本级可用财力，在下级财政编制预算前提出指导性安排计划，使下级财政对本年度的财政转移支付资金做到心中有数，便于安排当年预算。二要加强预算监督。对转移支付资金，市政府及有关部门要形成向市人大常委会及主任会议报告的制度；重大项目及资金实行专项报告制度；平时对转移支付资金的到位、使用及效益情况，实行定期向市人大报告及备案的制度。