5月上中旬，市人大常委会预算工委就2012年我市转移支付资金的安排和使用情况，到市财政局、武陵区、石门县、津市市进行专题调研，分别召开了相关部门人员参加的座谈会，对转移支付资金相关情况进行了深入了解。现将调研情况报告如下：

　　一、2012年转移支付资金使用、管理及监督情况

　　转移支付是上级政府对下级政府的财政补助，是财政预算的重要组成部分，目的是为了均衡地区财力，实施国家有关法律和政策、提供基本公共服务。转移支付领域宽、数量多，近年来规模持续扩大，已成为各方关注预算的焦点之一。

　　（一）转移支付资金使用成效

　　一是增强了地方财力。转移支付资金在缓解地方财政困难、促进各项改革和惠民政策落实，促进地方经济和社会事业的发展等方面发挥了巨大作用。二是保障了基本运转。上级转移支付资金对地方保工资、保运转给予了财力支撑，干部政策性待遇、部门基本运转、乡村低限运转保障水平明显提升。三是改善了民生福祉。提高了社会保障补助标准，加大了教育投入，支持医疗卫生事业发展，支持了棚户区改造、廉租房、公租房等保障性安居工程建设。如武陵区民生支出占财政总支出的70％，教育支出占财政支出的20％。津市市推行新农合“089”补偿模式，实行了门诊住院零起付线、门诊报销80%、住院报销90%，农民群众受惠程度大幅提升。四是促进了经济发展。上级财力补助使地方得以筹集大量资金加快基础设施建设，促进工业产业升级和结构调整，增强了经济发展后劲。市本级安排新农村建设资金1.24亿元，支持了农村基础设施建设和现代农业发展。

　　（二）转移支付资金监督管理情况

　　1.严格资金使用。市县政府及相关部门严格按照上级政策使用资金，按照公共财政的要求优化支出结构，在安排财力性转移支付资金时，区分轻重缓急，优先保证正常运转的基本支出和法定支出，优先保证有关改革、关系群众生活和社会稳定的重点支出，注重了规范性、提高了透明度；对专项转移支付资金，严格按照上级要求使用，确保专款专用。

　　2.加强资金监管。一是日常监管。充分发挥国库集中支付、政府采购、财政投资评审的监管作用，完善转移支付资金管理办法，强化全过程控制。二是跟踪问效。财政监督部门、审计部门每年都对额度较大的转移支付资金开展专门检查，对发现的问题及时处理。同时对重点项目实施绩效评价，切实提高资金使用效益。三是信息公开。2012年市本级公开的重点项目资金为50项，包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等涉及民生和发展的项目，各区县相应进行了公开。如津市市启动惠农补贴发放“三卡合一”试点，全年共打卡发放补贴项目37个，资金5200万元，惠及3万多农户、13万余人口，并将发放情况及时在财政局网站公开，提高了补贴发放透明度，杜绝了此类上访问题。

　　3.接受人大监督。在转移支付法尚未制定出来的情况下，人大监督的重点：一是看转移支付所安排的支出是否贯彻体现了中央确定的方针政策措施；二是看转移支付资金是否及时到位；三是看资金使用的程序和环节是否规范、透明、合理。市级及区县按照监督法的要求，将返还性收入和一般性转移支付收入的固定补助项目，比照上年财力性转移支付额度列入当年预算，形成地方可支配财力，在年初向人民代表大会报告预算情况。专项转移支付部分因具有不可预见且有特定项目用途，目前还没有纳入年初预算。市本级在第二年向人大常委会主任会议报告上年转移支付资金安排和使用情况，各区县一般在年底向人大常委会报告当年转移支付项目和资金情况。如石门县年初报告转移支付资金分配原则和具体分配情况；年中报告转移支付资金的收支调整情况；年底根据实际到位的转移支付资金，报告当年整个转移支付资金的安排和具体使用情况。

　　二、存在的问题

　　(一) 法制建设滞后，监督难到位。2012年，中央向地方专项转移支付的预算数额和实际执行数分别为17386.26亿元和18791.52亿元，超万亿的转移支付资金呼唤法律规范。目前中央与地方政府之间财权和事权不统一，转移支付作为一项重要的财政分配制度，缺乏法律支撑和保障，使得转移支付制度在执行的过程中缺乏权威性和统一性。另外，在转移支付资金的使用方面还没有建立一套行之有效的监督、考评系统，监管机制不健全，致使监管乏力。按照预算法及有关规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况。由于透明度不高，地方政府无法全面掌握转移支付的种类、数额和时间，在年初预算安排中无法准确编制转移支付资金的额度及需要地方配套的额度，执行中随上级的下达数再追加，导致预算编制不完整，影响预算执行的严肃性，使得地方人大及其常委会难以全面监督到位。

　　（二）结构不合理，信息欠透明。2012年，我市上级转移支付资金一般性转移支付中带指令用途的社保、卫生、教育、政法、农林水等项目所占份额较大，可由地方自主支配的财力性转移支付比例偏低。转移支付结构不合理，均衡地区间财力的作用未能充分发挥。如武陵区2012年的转移支付中98％以上均为专项转移支付，财力性转移支付不到2％。同时，转移支付基础数据不公开，缺乏科学的法规依据和合理的分配标准，资金分配方式不透明。地方政府为了尽可能多地争取资金，猜测上级意图，在上报的基础数据上做文章，出现了在转移支付上吃亏的现象，影响了地方的可用财力。

　　（三）对上依存度高，配套压力大。一方面，地方财政对上级转移支付依存度过高。2012年县市区上级转移支付资金占财政支出的比重达75.59%，最高的为汉寿县、安乡县，分别为88.5％、83.85％，凸显出地方公共财政收入对支出的贡献率较低，财政支出对转移支付资金的依存度高。另一方面，上级专项转移支付需要地方按比例配套，为了发展地方经济，项目争取得越多，配套的资金也越多，给地方财政增加了较大的压力，有的地方因无法配套而放弃争取，有的地方不得已弄虚作假，给加强财务管理带来难度。

　　（四）地方诉求未回应，分配欠公平。转移支付政策对于地方的特殊情况没有充分考虑，影响了转移支付的公平性。一般性转移支付主要根据人均财政收入、标准财政供养人数、标准地区人口、人均GDP、居民可支配收入等因素，给予不同的权重进行分配。一是对人口少、面积小的县（市）欠公平，以人口和人均财力两个指标算，没有人口大县的实惠多。而小县“麻雀虽小，肝胆俱全”，基本运转经费刚性需求大；二是对过去工业企业较多的县（市）欠公平。如津市市是一个工业城市，企业养老保险包袱重，近年来上级对企业养老保险转移支付补助逐年增加，一定程度缓解了社保发放压力，但是在计算县级财力时却没有将此剔除。导致人均财力虚增，影响了上级财力性转移支付；三是对政策缺乏连续性的地方欠公平。石门县1994年前在全省率先完成了撤区并乡试点，由原来的50个乡镇合并成19个，按现行政策，每年应得1550万元的奖励补助，由于撤区并乡在转移支付政策出台之前已完成，在新政策实施时没有予以考虑，缺乏合理的补偿。

　　三、几点建议

　　（一）加快转移支付法制化建设。目前政府间支出责任划分不清，转移支付有不合理之处，需要法律法规来理顺转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序，需要进一步改革财税体制，缓解基层财政收支矛盾。地方要积极向上汇报，一是要提高一般性转移支付在转移支付总额中的比例，逐步降低专项转移支付的比例，同时要减轻地方财政配套负担；二是逐步健全合理的事权与财力相匹配的财政体制，扩大地方对转移支付资金的支配权；三是优化转移支付分配模型，科学合理地确定因素分配法，整合性质和用途相近的专项转移支付。分配方式应透明，信息应公开；四是在制定转移支付政策时要充分考虑地方的实际情况和某些特殊因素，增强政策的公平性和合理性，如在计算财力时将有专门用途的收入剔除。

　　（二）加大资金争取力度。转移支付资金在今后很长一段时期内都将是地方可用财力的重要来源，我市作为中部经济欠发达地区，争资争项工作不能懈怠。抓住国家进一步调整和完善转移支付政策的契机，结合我市实际，积极研究政策，找准切入点，在资金争取、项目选定、申报上更有针对性，更多地获得上级支持。同时市对区县财政收入考核要合理，财政收入增长速度要与GDP增长速度大体适应，避免高指标带来的虚增长，影响上级对我市的转移支付资金分配。

　　（三）加大资金监督力度。要实现人大监督、财政监督、审计监督、社会监督多种监督形式的结合，提高转移支付资金使用的合法性、规范性和有效性。要加强专项转移支付资金从项目申报、资金拨付、项目管理，到效果评价的事前、事中、事后的全过程监管。要规范预算编制，一般性转移支付资金应全额纳入预算管理，年初向代表大会报告。专项转移支付资金，要创造条件，逐步纳入年初预算，向代表大会报告。

　　（四）加大绩效评价力度。要加强转移支付资金的绩效评价，建立健全科学合理的绩效评价体系，强化激励约束机制，扩大绩效评价范围，建立项目评价信息库，对项目完成情况、资金使用效益情况做出客观评价，并将绩效考评结果，作为以后年度分配转移支付资金的重要参考依据，逐步规范转移支付资金管理模式。

（编辑 薛野）

（来源 常德市人大常委会预工委）