加强非行政管理区人大工作的调查与思考

——以西洞庭、西湖管理区人大工作为例

常德市人大常委会委员、农业委主任委员 谭徽立

5月上旬，根据省人大常委会安排，市人大研究室牵头组织了“加强非行政管理区人大工作”课题调研，并赴西洞庭、西湖两个管理区开展了实地座谈讨论。作为调研组成员，本人曾经长期学习工作在西洞庭管理区，对这个课题早就深有体会和感悟，通过这次调研，更加感触深刻、愿望迫切。主要有以下认识和思考。

一、现实中的困惑——“四无”尴尬

西洞庭、西湖两个管理区（以下简称“两西”）原属于国有农场，2000年根据省委《关于国有大中型农场体制改革的意见》（湘发【2000】4号）改制为正处级管理区，作为市委市政府的派出机构，比照县级人民政府行使职能职权。目前，“两西”均没有设立人大机构，2015年才设立了一个正科级的人大联络办公室，且与管理区办公室合署办公，职能仅限于联系代表、组织代表开展有限活动，不能召开人民代表大会，不能进行人事任免，不能审批财政预决算。这表明，一直以来非行政管理区人大工作明显弱化、虚化、边缘化，并导致管理区在运行过程中，存在体制不顺、职责不清、监督不够等诸多问题。

1、行政决策无程序。“两西”的管理区均实行两块牌子、一套人马。区党委和区管委的工作实质上是一起运行，没有完全分开。大小会议的召开、各项工作的推进、许多活动的开展，基本上都是“一锅煮”。以前，“两西”作为一个农垦企业，还有工会组织，每年必须召开一次规模较大的职工代表大会，重大事情和年度预算都要提请职工代表大会讨论通过。变成市委市政府派出机构以来，由于没有人大组织，不能召开地方人民代表大会，管理区所有决策决定，无论是区管委的年度工作报告、财政预决算方案，还是重大基础设施建设以及重大招商引资项目等，均没有依法按程序实施审议讨论表决，而是由党委管委合并召开一次办公会议予以通过即开始执行。这种情况下，既没有法定程序，也不能保证民主决策和科学决策。

2、工作推进无监督。“两西”的行政工作推进，由于没有人大工作机构依法依规实施有效法律监督和工作监督，只能由同级纪检部门和上级工作部门实施有限监督。而后者监督的局限性较大、力度较弱，导致许多重大事情、部门工作成为法律监督的死角与盲区。由于没有全面的法律监管和工作监督，导致决策缺少民主、财务缺少公开、办事缺少公平、资源浪费严重等问题不同程度存在，而领导短期行为甚至违纪违规问题也时有发生。如一个管理区每年10多亿元的建设资金使用和5-6亿元的财政预算开支，因缺少人大的审查监督，决策上难免会出现失误和纰漏，更谈不上事后监督，无法保证不出问题。

3、代表履职无平台。“两西”虽然也选举了市县乡三级人大代表，但代表名额很少，没有真正按区域人口规模分配代表指标。如有6.8万人口的西洞庭管理区，目前只有市代表2名、县代表 2 人、乡镇代表 53人。而且“两西”市县代表还挂靠到行政区划所属的鼎城区和汉寿县代表团。这些代表在会议期间，听取和审议的是区县事务，与管理区没有多少关系，无法参与讨论事关本地发展的议题，不能提出有针对性的建议，成了举手代表和“哑巴”代表。闭会期间，代表参加区县人大活动，想为选民代言，自己所提的意见，区县又无法给予办理解决，往往石沉大海，因此履职积极性也不高。同时，区县人大由于与管理区没有直接的领导关系，也无法有效指导管理区人大工作。管理区唯一的乡镇人大主席团也只能平时开开会，发挥不了多大作用。

4、执法用法无力度。“两西”管理区由于没有人大，也就无法设立基层法院和检察院机构。一个县级行政管理区，如果缺少“两院”，对其经济社会发展环境的依法保护能力及可使用的手段就十分有限。并且管理区的职能部门不是由人大产生，而是由上级职能部门派驻，执法权在上级职能部门，故在实际执法过程中也面临因执法权缺失而不能作为的尴尬。因此，“两西”管理区在既无人大机构，又无专业执法部门的情况下，对那些存在问题比较突出、工作阻力难度较大的事情，需要运用到国家有关法律依法予以强制执行时，就感到左右为难，力不从心。如对《水资源保护法》《农产品质量安全法》《种子法》等组织开展有针对性的执法检查或者工作评议，就很难进行。同时，上级人大开展的执法检查活动也很难覆盖到管理区，真正依法监督成效不佳。

二、发展中的可能——“五有”现实

“两西”同在1954年由省政府分别采取招工建场和移民建场的方式组建，至今已有65年的发展历史，经历了从计划经济的农垦企业时代，到市场经济的行政管理时代。在区域经济和社会管理等诸多方面，目前“两西”都形成了良好的发展态势，为加强人大工作提供了有利条件。

1、有法定的行政管理机构体系。“两西”现行管理体制是根据省委省政府决策建立，按照省市编委机构改革方案完成，实行的是管理区、乡镇、村（居）三级管理体制，而且镇村两级组织严格按照民政部门要求，按时实行换届选举。管理区党工委、管委会的部委办局班子由区党工委直接任命，所有工作人员按机构“三定”方案选拔配备到位。如西洞庭管理区比照县级政府设有 22个职能部门，辖1镇2个街道办事处、10个社区、8个行政村；西湖管理区设有18个职能部门，辖1乡1镇、20个行政村、1个渔场、2个社区。可见，“两西”的行政管理体制很健全，与县级基本一样。

2、有较大的区域面积和人口规模。“两西”地缘相邻，均位于洞庭湖西畔，距常德市中心城区40公里。西洞庭管理区总面积110.54万平方公里，人口6.8万，其中城镇人口6.5万人，在职行政公务人员191人，产业工人10703人。西湖管理区总面积70.1平方公里，人口5.68万，其中城镇人口3.75万人，在职行政公务人员163人，产业工人10160人。可以说，“两西”的区域面积和人口规模不算小，而且同属平原湖区、农业产区，土地肥沃、物产丰富、生态和谐、文化深厚、人民富裕、乡村美好。

3、有较强的经济发展实力和后劲。西洞庭管理区2017年地区生产总值为33.2亿，其中工业产值85.5亿，财政收入3.1亿，入库国地两税2.3亿，西洞庭还先后成为省级工业集中区、国家现代农业示范区、国家农业生物科技产业园。西湖管理区2017年地区生产总值为16亿，其中工业产值 1.2亿，财政收入0.5亿，入库国地两税0.39亿，西湖也是国家现代农业示范区，目前正大力建设“区域中心、农业公园”。近年来，“两西”的基础设施条件大为改善，高速公路已经拉通，省县道进行了升级改造，小城镇建设初具规模，土地资源优势非常明显，现代农业的雏形基本形成。“两西”通过持续稳定的发展，必将成为常德市本级未来经济社会发展新的增长极。

4、有完整的社会管理职能职权。西洞庭现有小学5所，中学1所，公办幼儿园3所，敬老院2所，人民医院1所，乡镇卫生所3所，有在校老师330人，中小学学生5464人，医务人员213人，参加社会保险3.6万人，每年发放养老金 2.8亿元。西湖管理区现有小学7所，中学1所，公办幼儿园1所，敬老院1所，人民医院1所，乡镇卫生所1 所，有在校老师 298人，中小学学生5743人，医务人员145人，参加社会保险3.5万人，每年发放养老金2.3亿元。而且“两西”的城镇公共服务功能非常健全，社会管理职能非常完备，就业就学就医非常充分，社会福利水平整体较高，群众的幸福感获得感 明显高于周边乡镇的老百姓。

5、有岳阳、益阳两市机构设立的先例。与“两西”同为农场改制而建的岳阳屈原管理区、益阳大通湖管理区均由两市人大常委会比照县级人民政府批准设立正处级的人大工委机构，配备了职数编制，安排了工作经费，按人口比例分配市区人大代表名额，并且完全赋予了县级人大常委会的职能职权。主要是，完成市人大常委会委托办理的工作任务；负责管理区市、区人大代表选举及代表履职考核工作，组织代表参加各级人大会议；为代表活动提供专项经费保障； 组织代表开展闭会期间的学习培训、视察和调研等活动；对乡镇人大规范化建设进行领导；宣传法律法规，保证上级人大及其常委会决议、决定的实施；检查居委会组织法、村委会组织法的落实情况；组织各级人大代表审议管理区及市“两院”派驻机构的工作通报，交办好代表提出的涉及管理区工作的建议、意见等。实践证明，岳阳和益阳两市的做法，既体现了我国民主政治建设的要求，又保障了管理区从实际出发依法治区、依法办事的现实需要，值得学习借鉴。

三、实践中的启示——三点建议

“两西”作为非行政管理区，要按县级行政区设立人大机构，目前还没有明确的法律规定。无论是从制度层面还是从领导认识层面来讲，都有较大难度。但从理论上思考、在实践中探索的话，我认为还是可行的。一是符合马列原理。即生产关系要适应生产力，上层建筑要适应经济基础。二是符合宪法精神。我国宪法第一章第三条规定，“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。“两西”的行政机构理应由人大产生、对人大负责、受人大监督。三是符合政体要求。中华人民共和国成立之初，我国就确立了人民代表大会制度作为国家的政体。十九大报告也明确指出：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度，必须长期坚持、不断完善。人民代表大会作为国家的根本政治制度覆盖全国，非行政管理区当然不能例外，更不能成为国家政体制度的盲区。基于以上思考，对如何切实可行、依法创新加强非行政管理区人大工作，提出三点建议。

1、争取在国家法律层面修订完善。由于现行法律法规对类似非行政管理区的人大工作尚没有明确规定，所以加强管理区人大工作制度建设的研究和探索显得尤为迫切。一方面，建议全国人大和省人大组织有关部门和专家深入开展非行政管理区人大工作理论研究，从政体、法律和实践的不同层面上，深入系统的探索在非行政管理区开展人大工作的必要性、可行性和操作性，提出切实可行的建议。另一方面，在充分调研的基础上，建议全国人大尽快启动实施对《地方组织法》等法规的修订完善。在具体修订过程中，要专门规定非行政区的人大机构工作，重点在《地方组织法》等相关法律体系中，明确非行政管理区设立人大工作机构，配备人员职数，界定职权职责，规范工作运行，履行人大职能。当然，能够争取和希望达到这一步是很完美的事情，但并不是一件很容易的事情。即使有可能，也是一个需要较长时间的过程。

2、立足在现行法律框架下改革创新。习近平总书记说：“新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”。在国家没有法律支持的情况下，非行政管理区能否设立人大机构，能否开展人大工作，与我们地方人大工作部门特别是省市两级人大工作部门的作为有很大关系。其实，这些年在非行政管理区设立人大机构，全国许多地区都进行了探索实践，也取得了明显成效。如天津、山东等地以及沈阳、郑州等市，在一些开发区、高新区都设立了人大工作工作委员会，新疆、黑龙江等地在一些垦区农场也设立了人大派出机构。前面提到我省的岳阳市在屈原管理区、益阳市在大通湖管理区都批准设立了人大工作机构。从我市来看，在“两西”设立人大工作机构的条件已经成熟，建议在省委和省人大的重视支持下，借鉴岳阳和益阳模式，抓紧设立精简高效的派出人大工委，配备编制、赋予职权，让派出人大工委依法履行权力机关职责。

3、务必在目前的联系指导上着力加强。非行政管理区人大工作滞后是不争的事实。在“两西”人大工作机构尚未健全的情况下，市人大常委会加强对其人大工作的联系指导显得尤为重要、十分必要。一是要将管理区人大工作机构纳入市人大常委会对口联系指导范畴，建立科学的联系指导工作机制。二是要加大市人大各专门委员会、工作机构对管理区人大工作的具体业务指导力度，与区县市人大常委会同等要求，开展机关人大日常工作。三是要在出台加强县乡基层人大工作的文件中，重点强调和同步推进非行政管理区人大工作建设。四是适当增加市县人大代表名额，督导相关区县市人大常委会加强对所属的非行政管理区人大代表的管理联络，与本区县市的人大代表同步开展活动，督办建议，履行职责。同时，非行政管理区党委也要积极作为，高度重视自身人大建设，切实落实各项保障措施，为管理区人大工作开展营造良好氛围。

2018年8月10日