——2019年8月28日在常德市第七届人民代表大会

常务委员会第二十四次会议上

市人大农业委主任委员 谭徽立

根据市人大常委会今年工作要点安排，6月中旬以来，市人大常委会副主任宋云文带领市人大农业委、市农业农村局、市扶贫办等单位的负责同志，先后赴安乡、津市、石门、澧县、桃源5个县市10个乡镇12个村，就全市产业扶贫工作情况开展调研。每到一地，通过查看扶贫产业基地、走访基层干部群众、召开座谈会、听取县乡政府工作汇报等形式，深入了解产业扶贫发展现状、资金使用、产品销售、利益联结等情况，比较全面地掌握了全市产业扶贫工作进展情况。现将有关情况报告如下：

一、总体评价

近年来，全市在产业扶贫工作上转变思路、抢抓机遇、发挥优势、创新模式，有效促进了扶贫产业稳步发展，为打赢脱贫攻坚战奠定了较好基础。主要体现在“三个不断”：

1、扶贫产业不断壮大。按照“村有主导产业、户有增收门路”的目标和连片开发、整村推进的思路，全市重点发展了优质稻、林果、食用菌、茶叶、油茶、蔬菜、生猪、家禽、水产、乡村旅游等十大扶贫产业。各地积极发展“一乡一业”“一村一品”，逐步形成了具有本地特色的扶贫主导产业、优势产业和特色产业。比如，石门县建成扶贫示范基地105个，带动6万多贫困人口脱贫，人均增收3200元以上，成为全省产业扶贫样板；桃源县有15家龙头企业、145个合作社、113个营销大户直接参与产业扶贫，带动贫困对象3.5万人。尤其是桃源沙坪赛阳村利用优美的生态资源，发展乡村旅游休闲观光农业，带动全村133户439人全部脱贫，成为了全省乡村旅游脱贫的样板示范村。

2、帮扶模式不断创新。积极引导贫困户以土地入股、联户经营、劳务就业等方式参与产业发展，全市形成了多种可学可推的产业扶贫模式。主要有：一是企业+基地（合作社）+贫困户。“石门土鸡”养殖产业项目由湘佳牧业公司牵头，吸纳财政专项资金和小额信贷资金3991万元在贫困村建场办基地，29个贫困村年均分红4万元以上、773个贫困户年均增收2500元以上。二是企业+村级组织+贫困户。临澧县久丰村由村集体和企业联合种植油茶2200亩，产业经营利润按贫困户28%、村集体2%、企业70%进行分配。三是企业（合作社）+贫困户。安乡县富民水稻专业合作社与种植户签订保底回收协议，指导陈家嘴镇四分局村250户贫困户种植优质稻，去年贫困户户均增收2246元。

3、政策扶持不断加力。一是加大资金投入。各区县（市）均设立了扶贫产业专项资金，石门县每年为每个村安排专项产业发展资金30万元；临澧县去年投入产业扶贫资金6151万元，实施产业项目189个。二是加强金融支持。到今年6月底，全市累计发放扶贫小额信贷16.5亿元，帮助4.8万户贫困户通过发展产业脱贫，覆盖了全市42.2%的贫困户。三是实行技术帮扶。近两年全市共组织专家在贫困村开展农民教育培训258期，参培人员2万多人。今年全市实行产业发展指导员制度，为396个贫困村派驻产业发展指导员638人，为1036个非贫困村派驻产业发展指导员1247人。四是开展消费扶贫。通过举办 “柑橘节”“蔬菜节”“龙虾节”、组织 “常德品牌中国品质”品牌推介会、实施“互联网+”现代农业行动等活动，积极扩大全市扶贫产品销售渠道。

二、主要问题

虽然我市在产业扶贫上力度较大、亮点较多，但存在的问题也比较突出，确保贫困对象长期稳定依靠产业增收脱贫还存在许多不确定因素。主要问题是“四不”：

1、利益联结不紧。一是产业项目不优导致联结不紧。部分产业扶贫项目市场竞争力弱、赢利能力低，导致带动帮扶贫困户的能力弱、实力小。二是经营主体意愿不高导致联结不紧。现行产业扶贫政策没有充分调动产业经营主体的帮扶积极性，如产业扶贫重点项目委托帮扶和股份合作模式中，前五年经营主体无论盈亏，每年须支付投资资金或股金的8%或10%，五年之后采取股份合作帮扶方式，实行同股同权同利、风险共担，经营主体责任大、付出多，却没有多少想头。甚至还有个别入股分红项目存在约定分红比例较高、难以维持的问题。三是利益分配单一导致联结不紧。有的地方产业扶贫实行单一的固定利息式分红方式，或者简单分发扶贫猪苗、鸡鸭苗等实物，或者只有土地流转租金，贫困户没有深度参与到产业发展中来，难以长期稳定地获得收益。四是监督机制不全导致联结不紧。在经营主体与贫困户合作的过程中，协议能否得到有效执行，特别是村集体、贫困户的收益如何保障，还没有行之有效的约束机制。

2、内生动力不足。一方面，部分地方抓产业扶贫的信心不足，认为扶贫产业培育时间长、见效慢，而且还面临产销市场、自然灾害等多重风险挑战，发展扶贫产业存在畏难情绪。另一方面，部分贫困户受技术、资金、思路限制，生产经营能力低，自主发展难度大，安于现状，担心发展不起来，还有极少数贫困户“等靠要”思想严重，对扶贫政策依赖性较强，主动发展产业的热情不高。

3、带动能力不强。一方面，部分地方扶贫产业谋划不够，存在规划参差不齐、产业同质重复、产业链条不长等问题。另一方面，全市新型经营主体大多数处于成长阶段，多数抗风险能力差，带动和辐射作用发挥有限，手段较为单一。比如，新型经营主体带动贫困户多以流转贫困户土地和临时用工为主，真正以入股分红和吸纳长期稳定务工就业的较少；贫困群体大多年老体弱，劳动效率不高，新型经营主体雇用贫困人口工作的意愿不强。

4、融合步伐不快。尽管这些年全市实施了不少产业扶贫项目，但在一二三产业融合发展上做的不够，还没有形成横向联合成网、纵向融合成链的扶贫产业发展格局。尤其是在发展乡村旅游产业方面，潜力挖掘不够。比如，农家乐多以餐饮经营为主，对蔬菜等农产品供应基地建设带动不足，对加工包装的土特产销售带动不足；农村电商多以工业品下行为主，对农产品加工销售带动不足，对农产品流通体系建设带动不足，带动贫困户增收脱贫的效果并不明显。

三、几点建议

扶贫扶长远，长远在产业。产业扶贫是巩固脱贫成果，提高脱贫质量的首要之举。产业扶贫是乡村振兴的大事，但也是一件难事，需要各级政府高度重视，持之以恒地加大工作推进力度和政策扶持力度。为此，我们提出四点建议：

1、加强政策支持。一是加大财政投入。严格执行省里有关规定，各级财政产业扶贫专项资金预算增长幅度不得低于当年财政收入增长幅度。凡纳入整合范围的39项中央和省财政涉农资金，必须安排一定比例保障和满足产业发展资金需求。整合的涉农资金应主要用于产业扶贫，投向当地主导产业的薄弱环节，或将资金折股量化到贫困户头上建立利益联结机制，要防止利用产业扶贫资金堆砌贫困人口几乎难以受益的“盆景”式产业。二是撬动金融参与。深入推进金融资源、金融手段注入产业扶贫全过程，促进扶贫小额信贷、惠农担、财银保等金融产品健康发展。特别是鼓励商业保险进入脱贫攻坚领域，积极开展对贫困对象农业产业受灾受损保险业务，切实防止脱贫户因灾返贫、贫困户因灾收入锐减。三是抓好项目支持。加大贫困县乡村的交通、水利、光纤通信、电力等基础设施投入力度，为产业扶贫提供基础设施支撑。四是促进融合发展。对生态环境好、资源优势好的贫困村，要因地制宜，结合美丽乡村建设，大力支持一二三产业融合发展，加快发展乡村旅游观光农业（农家乐产业）、富有地域特色的“一村一品”高效品牌农业。如澧县王家厂镇引进能人创办涔河庄园，融合民俗文化展示、乡村旅游立体发展，带动周边3个自然村贫困人口脱贫。同时，要加快农村电商平台建设，大力推广农超、农校、农社、农企等产销对接模式，扩大产业扶贫产品的市场销售渠道。

2、加强利益联结。深入研究各类帮扶模式特点，构建紧密利益联结机制，打造扶贫对象和帮扶主体产业共同体、利益共同体。一是加强以订单收购为主要特征的合同式利益联结，龙头企业或合作社与贫困户签订产销合同，实行保护价托底收购并进行加工和销售，从而使贫困户的小生产与大市场对接。如临澧县万福村依托后盾单位，采取订单式发展烟叶产业带动整村脱贫。二是加强以社会化服务为主要特征的合作式利益联结，龙头企业或合作社通过提供技术指导和产销服务等，实现企业、合作社与贫困户在生产、流通、加工等环节的分工合作。三是加强以在企业或合作社务工为主要特征的劳务式利益联结，把贫困户的生产经营活动纳入产业链条中，贫困户成为龙头企业或合作社的员工，获得工资收入。四是加强以要素入股为主要特征的股份式利益联结，贫困户以资金、土地、产品等要素入股，由纯粹的农业生产者变为投资者，不仅获得生产环节利润，还作为股东分享加工、流通、销售等环节利润等。

3、加强带动能力。一是稳步推进园区产业带动、龙头企业带动、股份合作、资产托管等一批产业扶贫模式，探索推进“村有当家产业、户有致富门路、人有一技之长”的产业增收脱贫新模式。二是提升新型农业经营主体社会责任感，动员新型农业经营主体和乡贤能人到贫困村兴业创业、发展基地。如西湖管理区引进本地能人魏仲珊创办德人牧业，建立特色牧业小镇，带动当地农民脱贫。市县两级都要确定一批农业社会化服务企业、产业化龙头企业、农民合作社以及农村电商，按其扶贫成效的大小，由财政给予相应补助奖励。对违约企业建立黑名单制度。三是抓好脱贫攻坚项目库建设，重点建好产业发展项目库，加大项目支持力度，提高项目带动效应。

4、加强内生动力。坚持扶贫与扶智扶志相结合，坚持因村因户因人分类施策。一是针对有劳动能力的贫困人口，将其作为产业扶贫重点对象，加强培训引导，鼓励支持其掌握1门以上就业技能，形成1个以上产业增收。二是针对有部分劳动能力的贫困人口，尽可能纳入到产业扶贫政策中来，帮助其实现自力更生。对已脱贫的原贫困户，要继续给予产业帮扶，确保稳定脱贫。三是支持基层组织特别是贫困村村支两委，积极开展“三变”改革，通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”路径，盘活集体资源、撬动社会资本、壮大集体经济，把贫困户纳入集体经济保障范围，以产业扶贫的显著成效推动全市乡村振兴和全面小康目标的实现！