编者按

    《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》经市人大常委会三次审议，于10月25日由市七届人大常委会第二十五次会议全票通过。11月26日至28日，湖南省第十三届人大常委会第十四次会议审议并表决通过《关于批准<常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例>的决定》。该条例将于2020年1月1日起正式实施。条例的实施，将对西洞庭湖国际重要湿地的保护与发展提供持久而积极的法制保障。

    立法背景

    西洞庭湖——湿地保护中的璀璨明珠

    洞庭湖横跨湘、鄂两省，西起常德，东至岳阳，北倚荆州，南临益阳，上承长江之水，下泄五川之英，是全国水量最大的通江湖泊。

    洞庭湖生态多样性突出，其中，西洞庭湖湿地作为长江中下游湖泊、沼泽型湿地的典型代表，野生动植物资源丰富，珍稀濒危物种繁多，是规模罕见的珍稀濒危物种基因库，具有重要的科研及保护价值，在国家生态安全、全球生物多样性保护和江湖复合湿地生态系统保护上发挥着极其重要的作用，早在2002年1月即被列入国际重要湿地名录。由于西洞庭湖国际重要湿地在国际湿地保护中的重要地位，2018年10月25日，在国际湿地公约组织缔约国会议第十三次大会上，常德市和法国亚眠、韩国济州等18个城市一道，荣获全球首批“国际湿地城市”称号。

    “国际湿地城市”既是荣誉，也是责任。尽管湿地保护成绩斐然，但不可否认的是，随着过去一段时间以来长江流域的粗放发展，西洞庭湖国际重要湿地生态问题正在日益凸显。一方面，上游来水工业污染加重，周边农业面源污染问题突出，湖库水环境质量下降较为明显；另一方面，围垦湿地、围网养殖、河道采沙等问题长期缺乏有效规制，湿地功能有所退化，生物多样性正遭受不同程度的破坏。但是，国务院《自然保护区条例》《湖南省湿地保护条例》和原国家林业局《湿地保护管理规定》等法规规章的相关规定，或是过于宏观，缺乏针对性；或是滞后于时代，管控力度不足，迫切需要通过地方立法拾遗补阙、加以细化完善，从而抑制违法行为，实现保护目标。

西洞庭湖湿地。

    立法过程

    反复论证 艰难取舍

    立好这部法，是全市上下的共同期待。市人大常委会把“接地气、真管用、有特色”作为立法目标，严格遵循科学立法、民主立法、依法立法的原则，立足实际，聚焦问题。

    6月19日，市人民政府向市人大常委会提出法规案后，市七届人大常委会第二十三次会议进行了初次审议。8月28日，市七届人大常委会第二十四次会议进行了第二次审议。10月25日，市七届人大常委会第二十五次会议审议并表决通过。立法过程中，市人大常委会法工委创新工作方式，积极参与法规草案前期起草程序。起草小组成立后，市人大常委会法工委派出工作人员全程参与各类会议、座谈、调研等，提出意见建议，发挥人大常委会同政府相关部门间的沟通纽带作用。3月，起草小组赴昆明市、大理市、杭州市、南昌市四地开展立法调研，学习外地在湿地保护范围、保护措施、生态补偿等方面的先进经验和做法。进入审议修改阶段后，市人大常委会法工委着眼本地实际，重点开展市内调研活动。7月11日至8月8日，组成立法调研组，赴鼎城鸟儿洲、津市毛里湖等8处国家湿地公园进行立法调研。同时组织区县（市）人大常委会和市直有关单位自行开展立法调研，全面了解我市湿地保护工作现状和存在的问题。市人大常委会法工委三次将法规草案寄送人大代表、市直有关单位、各区县（市）人大常委会征求意见。7月31日和9月2日，两次将法规草案在常德人大网上公布，面向社会公开征集意见。8月6日，组织召开立法论证会，就法规授权执法的必要性和可行性等4个具体问题进行了论证。10月14日，又向常德市人民政府和汉寿县人民政府征求意见。期间，先后召开调研座谈会、部门协调会等，明确了管理体制和部门职责。

    立法的过程，既是利益平衡的过程，也是凝聚共识，找寻最大公约数的过程。保护与发展的平衡是湿地保护中的首要问题。洞庭湖区古为鱼米之乡，物产之丰，享誉江南，自古有“湖广熟，天下足”的美谈。由于生态环境保护的需要，西洞庭湖湿地1998年经省人民政府批准设立省级自然保护区，2011年升格为国家级自然保护区。其后二十余年间，湿地保护管理机构积极实施居民外迁及渔民上岸工程，目前，西洞庭湖国际重要湿地（国家级自然保护区）核心区、缓冲区内已无常住居民，但在实验区范围内仍有少量居民。此外，实验区内还有规模种植业和零星养殖业存在。对于湿地周边乡镇的数十万居民而言，西洞庭湖湿地仍是他们赖以生存、发展的一片热土。这些居民的正常生产生活如何保障？发展权如何加以保护？无疑是立法中必须加以考量的问题。

    条例审议修改过程中，市人大常委会组成人员、汉寿县人民政府等均多次提出，不能为了保护而保护，在做好湿地保护工作的同时，必须考虑到当地居民的生产生活问题，在保护与发展间尽可能求得平衡，形成良性互动。加强湿地生态环境保护无疑是当前相关工作中的主旋律，但如果忽视当地居民的应有权利，这样的保护将不可持续。

    根据相关审议意见，市人大法制委（常委会法工委）和起草小组成员单位一道，反复开展论证、调研，充分征求各方意见、特别是有关专家学者的意见建议，并在此基础上对条例规定的湿地保护管理措施、禁止性行为及相关行政处罚等逐条进行取舍、打磨。可设可不设的禁止性行为，均不再设立；危害程度明显轻微的违法行为，均不予行政处罚。《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》在规定各项禁止性行为的同时，依照上位法作出规定，在实验区范围内可以从事参观考察、旅游、生态种植业（养殖业）等活动，藉此为在西洞庭湖国际重要湿地实验区范围内适度发展相关业态留下空间。不仅如此，条例还要求常德市人民政府和汉寿县人民政府建立湿地生态保护补偿制度，生态保护补偿的具体办法由常德市人民政府另行规定。实施生态补偿制度，既可以通过直接补偿的方式弥补当地居民因湿地保护所承受的部分权益损失，争取其理解和支持；更可以通过提供公益岗位、政府购买公共服务等方式将当地居民纳入到保护工作中来，进而形成良性循环，确保各项保护措施长期、有效、可持续。

    法规授权

    依法治湖的全新尝试

    执法难，是西洞庭湖国际重要湿地保护工作中面临的主要问题之一。立法调研中发现，以往造成保护中相关问题的原因往往并非无法可依。相反，国务院《自然保护区条例》《湖南省湿地保护条例》等多部法律法规中均有相应规定可供遵循。但是，这些法律法规规定的行政执法权各由不同部门行使，相关执法部门之间既有交叉，又互不统属，致使西洞庭湖国际重要湿地保护工作中多头执法、分散执法、交叉执法情况较为突出，执法效率较为低下。特别是涉及到需要多部门联合执法的情形时，协调难度很大。

    为破解这一难题，2015年以来，西洞庭湖国际重要湿地在全国率先开展保护区相对集中行政处罚权试点工作，将林业、旅游的全部行政处罚权，农业、环保、水利、土地、交通的部分行政处罚权集中由湿地保护管理机构行使。相关试点工作运行一段时间以来，取得了较好的效果，但也暴露出一些不足。一方面，湖南省人民政府对其实施相对集中行政处罚权的决定比较笼统，具体内容由汉寿县人民政府制定，位阶较低，原有的执法部门存在选择性适用的问题；另一方面，湿地保护管理机构人力、资金、技术水平又相对有限，不足以承担部分较为专业的执法职能，由此造成部分集中行使的行政处罚权处于沉睡状态。为进一步顺畅执法体制，提高执法效率，保障执法权威，《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》在现有相对集中行政处罚权试点经验的基础上，经过缜密论证，将相对集中行政处罚权范围内经过实践检验且行之有效的部分内容，以地方性法规的形式固定下来，变相对集中行使行政处罚权为法规授权。这一做法，得到了省人大常委会法工委的充分肯定。

西洞庭湖湿地。

    法律责任

    霜刃发硎 利剑高悬

    “徒善不足以为政，徒法不足以自行”，没有责任的法律往往也只能流于空谈。《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》法律责任部分共规定了七项行政处罚：一是针对擅自移动、破坏界标和保护设施的行政处罚；二是在保护区内从事砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙活动的行政处罚；三是针对经营水上餐饮以及在湿地洲滩越野、野营、野炊等破坏保护区生态环境的行为的行政处罚；四是针对船舶擅自停靠、滞留等在保护区内不服从湿地保护管理机构管理的行为的行政处罚；五是针对在天然水域以网箱、投饵、施肥方式从事养殖活动的行政处罚；六是针对在候鸟主要栖息地捡拾鸟蛋、惊吓候鸟等妨碍候鸟正常生存繁衍的行为的行政处罚；七是针对围湖造田、建设矮围、网围、拦网等改变天然河湖现状的行为的行政处罚。这七项行政处罚中，有的是根据实际需要新设，有的是对上位法已有行政处罚的细化。法规草案审议过程中，常委会组成人员反复提出，要进一步加大行政处罚力度，提高违法成本，让立法真正“长出牙齿”，切实制止相关违法行为。根据这一意见，《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》在设定相关行政处罚时，均充分考虑到本地实际情况，反复权衡了违法成本和危害后果，尽可能科学合理地设定了处罚标准。

    挖沙问题是困扰洞庭湖生态环境保护的重大问题。挖沙船舶工作过程中，不仅搅动底层泥沙、排放油污、造成水体污染，而且可能对水生生物洄游通道和候鸟栖居环境等造成不可逆转的损害。由于当下建筑市场需求量巨大，河沙价格不断攀升，非法采沙获利丰厚。而依据国务院《自然保护区条例》等法规规定，对挖沙行为，仅能责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，才可以处300元以上1万元以下罚款，违法成本明显偏低。为此，市人大常委会法工委通过多次向省人大常委会法工委汇报，争取重视和支持，最终在对挖沙行为的行政处罚中，增加了关于“没收非法挖沙机具”的内容，加大了惩处力度。

    法规实施

    道阻且长 行则将至

    12月10日，市人大常委会全文公布了条例文本，该条例自2020年1月1日起施行，但实施效果究竟如何，还需多方共同努力，还有待实践加以检验。党的十九大报告明确指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。立法作为全面依法治国总体战略的组成部分之一，解决的仅仅是制度供给的问题。有了好的制度，还必须通过高效有序的执行和广大人民群众的关心、支持，才能真正取得良好的社会效果。在前行的道路上，困难仍多，问题不少，有待我们一一破解。经费保障能否确实到位？社会公众能否关注和参与湿地保护活动？湿地保护管理机构能否充分行使保护管理职能，严格落实执法责任？湿地周边污染治理工程能否有效实施？诸多问题都有待在实践中边行边试，在实施中不断改进和完善。只有在全社会的共同关注、共同努力下，才能让《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》充分发挥其应有的作用，从而充分保护好湿地这一“地球之肾”，使之为建设生态宜居新常德、富饶美丽幸福新湖南作出新的贡献。

   记者 徐睿 通讯员 刘政