依法文明养犬 共建和美家园

——《常德市养犬管理条例》立法解读

本网讯（通讯员 刘政）狗是人类忠实的朋友。长期以来，狗作为一种重要的伴随动物，与人类社会共生、共存。但是，随着近年来经济社会的不断发展，我市居民养犬持续升温，犬只密度大幅增加，人与犬、养犬人与非养犬人之间的矛盾不断显现。由于国家、本省尚无独立的养犬管理法律法规，一部分养犬人文明养犬、规范养犬的意识又尚未形成，由此滋生出大量安全、健康和环境问题。如养犬不免疫、饲养烈性犬和大型犬、犬只伤人、犬吠扰民、传播疾病、污染环境、弃养犬只形成流浪犬等，已经严重影响到人民群众的正常生活。与养犬相关的投诉举报长期居于各类投诉举报排行的前列。鉴于此，为进一步加强养犬管理，维护社会管理秩序，保护公民的身体健康和人身安全，促进社会文明和谐，有必要制定一部本市的养犬管理法规，为依法养犬、文明养犬提供必要的法制保障。

2021年10月27日至28日，常德市七届人大常委会第四十三次会议第三次审议并通过了《常德市养犬管理条例》（以下简称《条例》）。11月29日至12月3日，《条例》经湖南省第十三届人大常委会第二十七次会议审查批准，拟于2022年1月1日起正式施行。《条例》全文共二十二条，内容涉及部门职责分工、强制免疫接种、养犬许可登记、养犬行为规范、犬只伤害处置、流浪犬收容救助及相关法律责任等方方面面。从立法思路上来看，主要有如下特点：

一是坚持问题导向，注重制度设计的针对性和可操作性

《条例》起草之初，立法起草专班就把问题导向作为全部工作的立足点和出发点。调研中，重点针对部门职责和协调机制、禁养犬种和限养数量、养犬许可登记及登记后的管理、犬只收容救助场所建设和运行、流浪犬处置、涉犬经营行为管理、法律责任设置等关键问题进行深入了解。以调研了解的情况为基础，通过反复研究、科学论证，探索出一系列既符合社会运行规律、又适应本地方实际情况的养犬管理制度。如，在职责划分问题上，《条例》综合考虑到执法的权威性、执法手段的多样性，结合各地经验和我市实际，明确由公安机关作为养犬管理的主管部门；针对城市、县城建成区和其他区域人口、犬只密度的差异和管理的实际需要，明确实行分区管理，分严格管理区和一般管理区，实施差异化的管理制度；针对养犬人随意饲养大型犬、烈性犬和一户饲养多只的问题，明确严格管理区内养犬必须登记，禁止饲养、经营大型犬、烈性犬，且规定除残疾人饲养扶助犬除外，每户限养一只；针对流浪犬数量较多、现有场所无力收容救助的问题，明确县（市、区）人民政府应当自本条例施行之日起一年内设立适当规模的犬只收容救助场所，同时规定禁止遗弃犬只，并设定了相应的行政处罚；针对部分养犬人文明养犬、规范养犬意识尚未形成，不能有效约束犬只，影响群众正常生活的问题，《条例》在不重复上位法的基础上，设定了相应的行为规范和禁止性规定，同时设置了相应的行政处罚。这些制度设计着眼于问题本身，简洁、明确、可操作、接地气，能够很好地破解当前存在的养犬管理难题。

二是坚持立法协商，充分兼顾和平衡各方利益

养犬管理立法涉及不同群体的利益诉求，养犬人和非养犬人争议焦点突出、矛盾较为激烈，群众普遍关心、关切。立法过程中，在多地都曾引发网络舆情。为确保《条例》真正反映人民心声、体现人民意志、得到人民群众最广泛的拥护和支持，立法起草专班做了大量工作。除全文公布《条例》草案征求公众的意见，开展立法调研，召开征求意见座谈会，组织专家论证，征求常委会委员、人大代表意见建议等常规动作外，还创造性地开展立法协商，组织召开由一部分关心社会公益、长期建言加强养犬管理的政协委员，相关基层自治组织、公益组织、物业管理人代表，养犬人士、非养犬人士，宠物业经营者等社会各有关方面人士参加的立法协商座谈会，广泛听取不同群体的意见，最大限度地进行利益的平衡。以此为基础，《条例》一方面着力保护公民身体健康和人身安全，维护社会正常秩序，另一方面也充分尊重养犬人和犬只的合理权利。如，在携犬出户是否需要带嘴套的问题上，据调研情况显示，多数非养犬人士认为，犬只始终是有攻击性的动物，如果携犬出户时能为犬只全程佩戴嘴套，将极大减少犬只攻击他人的可能性；但同时也有养犬人士反映，犬只长期配带嘴套非常不适，特别是常德夏季高温潮湿，犬只需要通过舌头散热，如果长时间佩戴嘴套，有中暑休克的可能。《条例》综合平衡双方意见作出规定，在楼道、电梯及其他人员密集场所，应当怀抱犬只、收紧犬绳，或者为犬只佩戴嘴套，其他场所则不作强制要求。再比如设置犬只收容救助机构，要求其帮助寻找失主、寻求领养；规定禁止虐待犬只并设置相应行政处罚等，都是从充分尊重养犬人意愿、保护动物权利角度所作的规定，最大限度地体现了人文关怀、维护了社会的和谐稳定。

三是坚持服务导向，服务与管理并重

《条例》起草制定全过程中，始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的基本工作格局，以人民为中心，将服务理念放在首要位置，把加强政府对养犬的规范化管理寓于提供公共服务之中，不断创新服务方式，最大限度为群众提供便利。如，在设计养犬许可登记具体程序时，起草专班始终坚持“一站式”服务理念，坚决摈弃多数已经立法的地方普遍采取的养犬人三次到现场办理的复杂程序，从高效便民的角度出发，在原有审查登记程序基础上作了大幅精简。《条例》规定，养犬许可登记实行网上办理，养犬人申请养犬许可登记，应当登录公安机关养犬管理平台，上传相关信息。公安机关仅就提交材料作形式审查，即时反馈办理结果。符合条件的，予以登记，发放养犬许可登记证和犬牌，植入电子芯片或者录入生物识别信息；不符合条件的，不予登记并说明理由，告知养犬人自行处置犬只或者送交犬只收容救助场所。这就由原有的五至十个工作日的办理期限缩短为可以当场办理；由养犬人三次到现场办理，减少为最短一次办结，从而极大减轻了养犬人程序负担。再比如在养犬许可登记有效期的问题上，目前已经立法的多数地方均作出规定，养犬许可登记有一至两年有效期，到期前必须重新登记，否则按照未登记养犬给予行政处罚。对此，起草专班研究认为，为养犬许可登记设置有效期的主要目的，是督促养犬人及时为犬只补充接种疫苗，如果有其他方式可以达到同样目的，完全可以不设有效期。故此，《条例》未设登记有效期，养犬人只需按期为犬只免疫接种，养犬许可登记在犬只全寿命周期内长期有效，这就在很大程度上减轻了养犬人重复登记的程序负担。同时，为严格落实犬只强制免疫接种制度，《条例》规定，犬只免疫有效期满仍未接种的，由公安机关注销养犬许可登记。

12月9日，省人大常委会正式下发了法规批准文件。同日，《常德市养犬管理条例》在常德人大网、常德人大微信公众号上全文公布。截至目前，法规实施的准备工作已基本就绪。

法的生命在于实施，法的权威也在于实施。《条例》立法本身虽已告一段落，但是法规出台后如何落到实处，更是一项艰巨的挑战。在前进的道路上，还存在着大量困难和问题，有待我们在实践中边行边试，在实施中不断加以改进和完善。总的来看，《条例》的出台，前景美好，但任重道远，既需要各部门的全力投入，更需要全体市民的普遍知悉、全力支持。只有在全社会的共同关注、共同努力下，才能充分发挥好《条例》应有的作用，妥善处理好人与犬、养犬人与非养犬人之间的关系，从而有效维护社会管理秩序、促进社会文明和谐。道阻且长，行则将至。我们有理由相信，随着各项工作的不断推开，常德的养犬管理问题将得到极大改善。近600万常德人民，也将以此为契机，共同迎来一个更加安全、稳定、和谐、美丽的新家园！