《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例（草案·二次审议稿）》征求意见

2019年8月28至29日，市七届人大常委会第二十四次会议审议了《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例（草案·二次审议稿）》。现将草案文本向社会公布，并征求意见。社会公众可以将相关意见建议以信件、传真或者电子邮件等方式发送至市人大常委会法制工作委员会。为便于与您联系，请留下您的姓名和联系方式。征求意见截止日期：2019年10月7日。

市人大常委会法制工作委员会办公电话（传真）：0736-7260223；电子邮箱：626655715@qq.com；地址：常德市洞庭大道中段117号；邮编：415000。

常德市人大常委会法制工作委员会

2019年9月2日

常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例

（草案·二次审议稿）

目录

第一章总则

第二章保护与管理

第三章法律责任

第四章附则

第一章 总则

第一条〔立法目的和依据〕为了加强西洞庭湖国际重要湿地的保护，维护生态系统功能和生物多样性，促进湿地生态与经济社会协调发展，根据有关法律法规的规定，结合实际，制定本条例。

第二条〔保护范围〕西洞庭湖国际重要湿地依法实行保护区管理制度。保护区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区包括老鹳湖、东洼、淤洲、朱家山等，总面积9061公顷；缓冲区包括花园嘴、清明洲、茅镰洲以及与南洞庭湖湿地东面邻接区域等，总面积6165公顷；实验区包括罐头嘴苏家吉电排至酉港柳林嘴沿湖大堤外河、辰阳街道北拐安全平台至百禄桥龙王庙大堤外河和围堤湖、安乐湖、龙池湖等，总面积14818公顷。

第三条〔政府职责〕市人民政府和汉寿县人民政府应当遵循保护优先、科学修复、合理利用、持续发展的原则，将西洞庭湖国际重要湿地的保护工作纳入国民经济和社会发展计划。

西洞庭湖国际重要湿地保护工作所需经费由汉寿县人民政府安排，市人民政府可以以专项转移支付的形式给予适当支持。经费和专项转移支付所需资金分别列入本级财政预算。湿地保护资金实行专款专用，任何单位和个人不得侵占或者挪用。

支持和鼓励社会资本参与湿地保护工作。

第四条〔部门职责〕林业行政主管部门主管湿地保护工作。

发展与改革、自然资源和规划、生态环境、水行政、农业农村、交通运输、卫生健康、文化旅游广电体育、公安、财政等部门依据各自职责，做好湿地保护工作。

第五条〔湿地保护管理机构职责〕湿地保护管理机构应当依法做好湿地保护的各项具体工作，履行下列职责：

（一）贯彻执行有关法律、法规和规章；

（二）组织实施保护区总体规划和生态旅游等专项规划；

（三）开展保护区自然资源调查和环境监测，建立湿地生态预警机制；

（四）开展保护区相关科学研究和公众宣传教育工作，参与国际、国内相关学术交流与技术合作，建立保护区档案和信息管理系统；

（五）对保护区内单位和个人的相关活动进行监督管理，依法制止和查处破坏湿地生态环境的违法行为；

（六）会同有关部门组织实施保护区生态修复，依法保护野生动植物；

（七）会同有关部门组织实施保护区生态补偿工作；

（八）法律、法规、规章规定的其他职责。

第六条〔行政处罚授权〕西洞庭湖国际重要湿地范围内的下列行政处罚权，由湿地保护管理机构行使：

（一）涉及野生动植物保护、林业、农业、畜牧业、渔业、水利、水上交通安全、旅游等法律法规的全部行政处罚权；

（二）《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零六条、第一百一十八条规定的行政处罚权；

（三）《中华人民共和国水污染防治法》第八十二条、第八十三条、第八十五条、第九十条规定的行政处罚权；

（四）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条、第七十四条规定的行政处罚权；

（五）《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条规定的行政处罚权；

（六）《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、第四十条规定的行政处罚权。

第七条〔乡街村居职责〕西洞庭湖国际重要湿地周边乡镇人民政府（街道办事处）应当按照湿地保护的具体要求，做好相关工作；村民委员会（居民委员会）应当通过村规民约（居民公约），引导和组织村民（居民）积极参与湿地保护。

第八条〔河（湖）长职责〕市、县（区）、乡镇（街道）河（湖）长应当分级分段组织领导西洞庭湖国际重要湿地范围内的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水面保洁等工作，协调解决湿地生态环境保护中的重大问题。

第九条〔公众权利及义务〕任何单位和个人都有保护自然资源和湿地生态环境的义务，有权检举或者控告侵占自然资源、破坏湿地生态环境的行为。

对湿地保护工作成绩显著的单位和个人，由市人民政府和汉寿县人民政府给予表彰或者奖励。

第二章 保护与管理

第十条〔设施建设〕汉寿县人民政府和湿地保护管理机构应当根据保护区总体规划，建设保护管理站、定位观测站、科研中心、科普宣教基地等基础设施。

湿地保护管理机构应当在保护区边界及核心区、缓冲区和实验区分界线设置界标；并根据需要，在保护区内设置保护设施。

任何单位和个人不得擅自移动、破坏界标和保护设施。

第十一条〔分区管理〕核心区除因科学研究需要、经省林业行政主管部门批准外，禁止任何单位和个人进入；在缓冲区只允许从事科学研究观测活动；在实验区可以从事参观考察、旅游、生态种（养）殖业等与保护区保护方向不相违背的活动。

在实验区内从事生态种（养）殖业活动，应当按照市、县人民政府要求优化产业结构，减少化肥、农药的使用。

第十二条〔生态工程建设〕汉寿县人民政府应当根据洞庭湖保护规划和保护区总体规划，建设西洞庭湖环湖水系连通工程，疏浚河道，修复生态受损河面（岸线）。

第十三条〔排污管理〕汉寿县人民政府应当统筹安排西洞庭湖国际重要湿地及其周边有关单位和居民生产生活污水集中处理及配套管网设施建设。

湿地保护管理机构应当会同生态环境部门加强对保护区及其周边排污口的水环境质量监督管理；排污口附近水质发生异常变化时，应当及时调查处理，并向汉寿县人民政府和上级生态环境部门报告。

第十四条〔野生植物保护〕湿地保护管理机构应当加强湿地植被的保护和野生植物病虫害的监测、防治，做好粗梗水蕨、水蕨、野菱等国家和省重点保护植物的保护工作，维护、改善野生植物种群和分布区系。

第十五条〔野生动物保护〕湿地保护管理机构应当加强对黑鹳、白鹤、东方白鹳、麋鹿、中华鲟等国家和省重点保护野生动物的保护。对已经受损的国家和省重点保护野生动物栖息地、迁徙停歇地、产卵场、洄游通道等主要生息繁衍场所应当实行生态修复。

第十六条〔外来物种管理〕林业、农业农村和卫生行政主管部门应当根据各自职责，会同湿地保护管理机构加强对外来物种的管理，采取措施预防和遏制外来有害物种的危害。

第十七条〔禁止行为〕保护区范围内禁止下列行为：

（一）砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿；

（二）挖沙、采石、取土；

（三）使用机动车（船）越野，经营水上餐饮，野炊；

（四）船舶擅自停靠、滞留；

（五）在天然水域以网箱、投饵、施肥方式从事养殖活动；

（六）在鸟类主要栖息地捡拾鸟蛋、惊吓鸟类等妨害鸟类正常生存繁衍的行为；

（七）围湖造田，建设矮围、网围、拦网等改变天然河湖现状的行为；

（八）法律法规禁止的其他行为。

第十八条〔湿地生态评价〕林业部门应当会同生态环境、农业农村、水行政等部门定期组织对湿地生态效益和生态功能进行评价，向社会公布评价结果。

第十九条〔生态补偿机制〕市人民政府和汉寿县人民政府应当建立湿地生态保护补偿制度。生态保护补偿的具体办法由市人民政府另行规定。

第三章 法律责任

第二十条〔行政管理违法责任〕违反本条例规定，有下列情形之一的，对主管人员和直接责任人员，依法给予处分：

（一）未按照规定设置界标和保护设施的；

（二）未履行河（湖）长管理责任的；

（三）未依法履行监督管理责任，造成环境污染事故的；

（四）侵占、挪用保护资金的；

（五）其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，应当给予处分的。

第二十一条〔移动、破坏界标和保护设施的处罚〕违反本条例第十条规定，擅自移动或者破坏界标和保护设施的，由湿地保护管理机构责令限期改正，可以处一千元以上五千元以下罚款。

第二十二条〔破坏保护区行为的处罚〕违反本条例第十七条第（一）项规定，在保护区内从事砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿活动的，由湿地保护管理机构依照《中华人民共和国自然保护区条例》进行处罚。

违反本条例第十七条第（二）项规定，在保护区内从事取土活动的，由湿地保护管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，对个人并处二千元以上一万元以下的罚款，对单位并处五万元以上二十万元以下的罚款。在保护区内挖沙、采石的，由湿地保护管理机构责令停止违法行为，没收违法所得和违法挖沙、采石船舶（机具），并处十万元以上三十万元以下罚款。

违反本条例第十七条第（三）项规定的，由湿地保护管理机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。使用机动车（船）越野、经营水上餐饮的，没收违法所得，并处二千元以上一万元以下罚款。野炊的，可以处三百元以上一千元以下罚款。

违反本条例第十七条第（四）项规定，船舶擅自停靠、滞留的，由湿地保护管理机构责令改正；拒不改正的，处一千元以上五千元以下罚款。

违反本条例第十七条第（五）项规定，在天然水域以网箱、投饵、施肥方式从事养殖活动的，由湿地保护管理机构责令停止违法行为、采取补救措施；造成水体污染的，处二千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下罚款。

违反本条例第十七条第（六）项规定，在鸟类主要栖息地从事捡拾鸟蛋、惊吓鸟类等妨害鸟类正常生存繁衍的行为的，由湿地保护管理机构责令停止违法行为，情节严重的，处一千元以上一万元以下罚款。

违反本条例第十七条第（七）项规定，从事围湖造田，建设矮围、网围、拦网等改变天然河湖现状的行为的，由湿地保护管理机构责令停止违法行为，限期清除障碍，处二万元以上五万元以下的罚款。

第二十三条〔环境损害赔偿〕违反本条例和其他法律法规规定造成生态环境损害的，应当依法承担生态环境损害赔偿责任。

第四章 附 则

第二十四条〔参照执行〕本市范围内国家湿地公园的保护和管理，参照本条例第三条、第四条、第五条、第七条、第八条、第九条、第十二条、第十三条、第十六条、第十八条、第十九条、第二十条的有关规定执行。

第二十五条〔施行日期〕本条例自2019年月日起施行。

关于《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护

条例（草案）》修改情况的汇报

——2019年8月28日在市七届人大常委会第二十四次会议上

市人大常委会委员、法制委主任委员董高群

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

6月19至21日，市七届人大常委会第二十三次会议审议了市人民政府提请审议的《常德市西洞庭湖国家级自然保护区条例（草案）》（以下简称条例草案）。市人大农业委作了审议意见的报告。常委会组成人员认为，就西洞庭湖湿地保护进行立法，是落实习近平生态文明思想和关于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”指示精神的重大举措，确有必要，且十分紧迫。市人民政府提请审议条例草案坚持问题导向，贴近湿地保护实际，具有现实针对性和可操作性，但其内容尚须作进一步修改完善。

6月27日，常委会党组就立法中几个重大问题进行专题研究。会后，常委会法工委召开办公会议，会同有关方面对条例草案进行了初次修改，形成了《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例（草案·一审修改稿）》（以下简称一审修改稿）。7月11日至8月8日，常委会法工委组成立法调研组，赴我市范围内的8处国家湿地公园，就上述国家湿地公园能否参照条例执行的问题进行立法调研。7月31日，一审修改稿在常德人大网上公开征求意见。8月6日，常委会法工委组织召开立法论证会，就法规授权执法的必要性和可行性等4个具体问题进行了论证。7月8日至9日，省人大常委会法工委专程来常调研指导，并于8月19日反馈了对一审修改稿的指导意见。随后，常委会法工委在认真梳理、研究各方面意见的基础上作了进一步修改。8月21日，市人大法制委召开第十四次全体会议，对一审修改稿进行统一审议。会后，常委会法工委再次进行修改，形成了《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例（草案·二次审议稿）》（以下简称二次审议稿）。8月26日，主任会议听取了市人大法制委关于修改情况的汇报，决定将二次审议稿提请本次常委会会议审议。现将有关修改情况汇报如下：

一、关于体例结构

根据常委会组成人员意见，二次审议稿对条例草案进行了删繁就简。条例草案第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等因属于《中华人民共和国自然保护区条例》已有的规定，均予以删除；第八条、第十八条、第二十三条等精简后并入其他条款。同时，根据需要，新增了包括行政处罚授权和参照执行在内的部分内容。二次审议稿仍为4章，由条例草案的32条约4800字，缩减为25条约3900字。

二、关于几个重大问题的说明

（一）关于法规标题。条例草案标题为《常德市西洞庭湖国家级自然保护区条例》。常委会组成人员审议时提出不同意见，认为应当恢复立法计划确定的法规标题，即《常德市西洞庭湖国际重要湿地保护条例》。理由是这一标题更能体现湿地保护的立法特色。二次审议稿采纳了这一建议。同时，进一步明确，西洞庭湖国际重要湿地实行保护区制度，其保护范围即为西洞庭湖国家级自然保护区范围。

（二）关于禁止性行为的设定。条例草案规定的禁止性行为中，一部分是上位法已有的规定，一部分是根据实际需要新设的。常委会组成人员认为，禁止性行为太多，对公民权利的减损较为严重。根据这一意见，常委会法工委逐项进行了论证、调整，对确有必要的加以保留，对条例草案第十八条第二款，第二十五条第（三）项、第（五）项、第（七）项等作了删除。

（三）关于行政处罚的设定。有的常委会组成人员认为，条例草案中部分行政处罚的自由裁量空间太大，有的引用上位法依据错误。对此，常委会法工委严格依照上位法的规定进行了相应调整，对新设定的行政处罚逐一进行了论证，确有必要的才予以保留；同时对部分行政处罚的罚款数额进行了调整，以减小自由裁量空间。

（四）关于法规授权。2015年以来，西洞庭湖国际重要湿地开展相对集中行政处罚权试点，将林业、旅游的全部行政处罚权，农业、环保、水利、土地、交通的部分行政处罚权集中由保护管理机构行使。经过多年运行，取得了较好的效果。二次审议稿肯定了这一做法，新增第六条关于行政处罚授权的规定，将相对集中行使行政处罚权变为法规授权。8月上旬，我们就法规授权问题请示省人大常委会法工委，省人大常委会法工委原则上同意这一做法。

（五）关于国家湿地公园参照条例执行。根据常委会组成人员意见和区（县市）人大常委会的要求，常委会法工委于近期对本市范围内8处国家湿地公园是否参照《条例》执行的问题进行了立法调研和论证。各种意见分歧较大。赞成的认为：立法资源有限，国家湿地公园参照条例执行，能够有效规范其保护和管理，提高立法效率。反对的认为：国家湿地公园分为保育区、恢复重建区和合理利用区，而西洞庭湖国际重要湿地分为核心区、缓冲区、实验区，二者之间存在结构性差异。同时，条例中一些禁止性行为在湿地公园适用存在困难。如禁止捕捞，这是《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，条例作了引用，而部分湿地公园尚有水面承包养殖，禁止捕捞并不现实。8月19日，我们就此问题专题请示省人大常委会法工委。8月22日，省人大常委会法工委答复认为，可以参照执行，但必须严格控制参照执行的范围。故此，二次审议稿规定，本市范围内国家湿地公园的保护和管理参照条例的部分规定执行。对禁止性行为和行政处罚没有纳入参照范围。主要原因是：根据行政处罚法的规定，没有法定依据的行政处罚是无效的，而参照只能作为参考，不能作为法定依据。

三、关于具体条款

1.根据常委会组成人员意见，对条例草案第一条中的上位法依据进行了调整，考虑到相关法律法规无法穷尽，二次审议稿中不再具体表述。

2.根据常委会组成人员意见，结合实际，对条例草案第二条保护范围进行了细化。

3.根据常委会组成人员意见，在二次审议稿第十五条野生动物保护中增加了受保护陆生动物麋鹿和水生动物中华鲟。

4.根据常委会组成人员意见，对条例草案关于生态补偿的内容进行了调整，考虑到制定具体补偿办法的条件还不成熟，二次审议稿第十九条仅对生态补偿作原则性规定，并要求市政府制定配套规定。

5.根据常委会组成人员意见，对条例草案第二十九条关于公职人员违法渎职行为追责的条款作了进一步细化。

以上汇报和二次审议稿是否妥当，请予审议。