市人大常委会执法检查组

关于检查全市检察机关贯彻实施《中华人民共和国刑事诉讼法》情况的报告

2014年10月23日在常德市第六届人民代表大会

常务委员会第十三次会议上

市人大常委会委员、市人大内司委主任委员 万利

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据《常德市第六届人民代表大会第三次会议至第四次会议期间常务委员会工作要点》的安排，从9月份开始，市人大常委会在全市范围内重点对全市检察机关贯彻实施《中华人民共和国刑事诉讼法》的情况开展执法检查。现我受市人大常委会执法检查组的委托，向常委会报告执法检查活动的有关情况，请予审议。

　　一、执法检查工作开展情况

　　《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑诉法）于2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议修正，自2013年1月1日起施行。市人大常委会开展的这次执法检查活动，主要是以全市检察机关为切入点，客观真实了解新修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》贯彻实施情况。执法检查活动从9月份开展以来，市、县两级人大常委会整体联动，全市检察机关共同参与，圆满完成了自查自纠和重点抽查阶段的各项工作，达到了预期的目的。

　　1.领导高度重视。为搞好这次执法检查活动，市人大常委会主任会议研究制定了执法检查活动方案，该方案明确了指导思想、检查内容和各个阶段的任务及重点，并成立了市人大常委会关于《中华人民共和国刑事诉讼法》执法检查办公室。市人大常委会主任刘明、副主任谭弘发同志不仅统筹谋划执法检查的整个部署，而且具体指导各个阶段、各个环节的工作。在重点抽查阶段，常委会执法检查组共分成9个执法检查小组，分别由主任会议组成人员带队，到各区县（市）开展执法检查，市人大常委会主任刘明不仅参加了武陵区的执法检查活动，而且还参加了市直司法机关的执法检查活动，常委会组成人员大部分也都参加了本次的执法检查活动。

　　2.活动组织比较严密。市人大内司委作为此次执法检查活动的具体组织和牵头单位，在执法检查活动开展之前，分别召开了部分律师代表专场和各司法机关业务部门二层骨干参加的座谈会议，征求他们的意见和建议，比较全面、客观地了解新《中华人民共和国刑事诉讼法》的贯彻实施情况。在重点抽查之前，内司委通过向社会公布线索征集电话、涉诉涉法信访中筛选等方式，收集整理了18条执法检查重点抽查案件线索。9月12日，常委会执法检查办公室组织召开了执法检查组组长及相关人员参加的动员会，会上内司委对刑事诉讼业务问题进行了讲解和指导，并对本次的执法检查进行了进一步的动员和部署。9月中下旬至10月上旬，各执法检查小组采取听汇报、查阅卷宗、核查线索、走访当事人、抽查视频资料、视察监管场所、召开座谈会等形式重点对全市检察机关开展执法检查，在重点抽查阶段，各执法检查组共召开座谈会10场、查阅案卷材料40多本、核查案件线索18条、走访案件当事人30余人。

　　3.整体配合比较紧密。这次执法检查活动，首先是得到各司法机关的高度重视和密切配合。市、县各司法机关接到执法检查通知后，都按照执法检查方案做了较为充分的迎检准备，特别是全市检察机关在视察现场的安排、抽查案卷的准备、会场布置、汇报材料准备等方面，均做了大量扎实的工作。其次是得到了各区县（市）人大常委会的大力支持与协作。各区县（市）人大常委会认真按照执法检查活动方案的要求，切实搞好与本级各司法机关的沟通与协调，并对本次的执法检查活动进行了认真的组织和安排，全力配合市人大常委会开展的执法检查活动。第三是取得了初步成效。市、县两级检察机关充分领会这次市人大常委会执法检查的意图，认真按照执法检查方案的要求，统一思想、端正态度，认真开展自查自纠，对自查中发现的问题坚持实事求是，边查边改；对执法检查组交换意见时提出的问题，做到及时纠正，边整边改。到目前止，有些问题已依法纠正，有的案件尚在整改之中。

　　二、法律贯彻实施情况

为了全面贯彻执行新《中华人民共和国刑事诉讼法》，各司法机关主动作为，积极推进该法律在本行政区域内的贯彻实施。全市检察机关充分发挥检察职能，依法履行法定职责，为维护社会的和谐稳定作出了积极贡献。

　　1.注重开展学习培训。新《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施后，为了快速、准确掌握该部法律，涉及该法贯彻执行的公安机关、检察机关、审判机关、刑罚执行机关等相关单位全面把握学法、用法、守法三个环节。首先是广泛深入开展了法律的宣传教育和学习培训，全面掌握法律的具体内容。其次是做到学以致用，把法律精神与执法理念相结合、把法律修改或新增的内容与当前的司法实践相结合、把法律的新要求与司法能力的提升相结合，率先做到积极学法、依法用法、模范守法。司法机关带头学法、用法、守法，为该部法律在我市顺利的贯彻实施打下了良好的基础。全市检察机关面对新《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施后的新职责、新任务、新要求，坚持自学和集中学习相结合、岗位练兵与技能比武相结合、专家培训与交流研讨相结合，通过多种方式和多种途径狠抓业务学习，尽快让每名司法人员全面掌握新法律，确保新《中华人民共和国刑事诉讼法》得以全面正确的实施。

　　2.规范开展刑事检察工作。全市检察机关把维护社会大局稳定作为自身的首要工作任务，对严重刑事犯罪保持高压态势，依法严惩故意杀人、抢劫等严重暴力犯罪以及涉黑、涉毒、涉枪、涉爆犯罪和多发性侵财犯罪。一是积极履行审查批捕职能，贯彻落实新《中华人民共和国刑事诉讼法》的审查标准，依法开展审查批捕工作，对严重刑事犯罪案件坚持快审快捕，防止该捕不捕的情况给打击犯罪带来不利影响，做到稳、准、狠的打击犯罪。2013年以来，全市检察机关共受理审查逮捕各类刑事案件3932件5305人；审结3891件5249人。二是积极履行审查起诉职能，全市检察机关以提高案件质量为核心，进一步规范办案流程，严把案件证据关、事实关、适用法律关，对移送审查起诉的案件坚持“二个并重”，即：坚持实体与程序并重，不仅从是否构成犯罪、是否需要追究刑事责任角度进行实体审查，还对证据来源的合法性、办案环节等方面的程序是否合法进行审查；坚持打击犯罪与保障人权并重，既保证无罪的人不受刑事追究，又保障犯罪嫌疑人、被告人依法享有的诉讼权利。2013年以来，共受理审查起诉各类刑事案件5353件7865人，审结4838件6951人。

　　3.积极开展职务犯罪的查办和预防工作。全市检察机关坚持“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的反腐倡廉方针，实行打击与预防并重、办案与预防并举。一是在职务犯罪侦办方面做到了查处有力。2013年来，全市检察机关共查办贪污贿赂案件148件175人，渎职侵权犯罪案件75件85人，办理了省交通厅原副厅长邹和平受贿系列案等大案、要案，起到了有力的震摄作用。二是在职务犯罪预防方面有所成效。全市检察机关围绕民生、工程建设等重点领域和重点部门，积极开展个案预防、专项预防、行业预防，不断探索从源头上遏制和预防职务犯罪的途径和举措，逐步形成了“个案预防为基础，行业预防为重点，专项预防为关键”的预防工作体系。2013年来，全市检察机关积极开展预防调查，形成预防报告39份，发出检察建议46份，开展警示教育宣传136次。

　　4.强化诉讼监督工作。检察机关作为法律监督机关，对刑事诉讼立案、侦查、审判、执行各环节实行全程监督。全市检察机关认真履行监督职责，强化诉讼监督工作，与侦查机关、审判机关、刑罚执行机关一道共同推进新《中华人民共和国刑事诉讼法》正确实施。2013年以来，全市检察机关共立案监督124件，其中，监督公安机关立案57件，监督公安机关撤案67件；审判监督方面，共提出抗诉17件，对审判活动提出纠正意见63件次；刑罚执行监督方面，对罪犯执行中提出书面纠正意见135次，对减刑、假释、暂予监外执行提出书面纠正意见113次，对社区矫正和剥夺政治权利刑执行提出书面纠正意见163次。

　　三、存在的问题与不足

　　总的来讲，各级司法机关高度重视新《中华人民共和国刑事诉讼法》的贯彻实施，通过扎实有效的工作，有力的推进了该部法律在本市顺利贯彻落实。但有些司法人员的思想观念和执法理念与新《中华人民共和国刑事诉讼法》的要求还存在一定差距，在司法实践中还存在如下一些问题与不足：

　　1.案件质量有待进一步提升。新《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施后，由于有的检察人员在如何将新的法律充分运用到具体案件中的熟练程度不够，导致对某些案件认识产生了偏差，部分案件被法院改变定性或改变适用的法律。自2013年以来，全市检察机关共向法院撤回起诉案件27件，法院宣判无罪的案件6件，法院改变检察机关起诉罪名案件29件，法院增减量刑情节、改变适用法律条文的案件106件。由于个别办案人员执法理念跟不上新的要求，对案件事实关、证据关、法律关把关不严，出现了一些这样或那样的问题。目前主要表现为：一是侦查机关仍存在重口供、轻证据的现象。新《中华人民共和国刑事诉讼法》对证据规则体系的修正有了重大的变化，但目前无论是公安还是检察机关以口供为中心主义的侦查模式未得到明显的改观，某些案件中的办案人员过于依赖口供，对案件其他证据和细节不重视。如某基层检察院办理的一贩毒案，检察人员在庭审中向法庭出示的涉及被告人的某一犯罪事实口供笔录与同步录音录像不一致，使这一有罪证据没有得到法庭的采信。二是证人出庭难的问题。新《中华人民共和国刑事诉讼法》强化了证人、鉴定人出庭的义务，对有争议的证人证言且对案件定罪量刑有重大影响的，证人应当出庭作证，无正当理由拒不出庭的，法院可以强制其到庭，鉴定人拒不到庭的鉴定意见不得作为定案的根据。但目前证人出庭难是困扰刑事审判突出问题，特别是检察机关查办的贪贿案件，一方面证人自身怕惹麻烦，存在消极出庭意识，另一方面公诉人担心证人出庭会使案件出现变故而产生抵触情绪，证人出庭制度流于形式。三是检察机关与纪委联合办案中存在的问题。目前对职务犯罪的查办，大部分由纪委先行调查，再移交检察机关，采取的是联合办案的形式，有的检察人员先期就介入到了纪委的查办工作。案件移送到检察院后，有的检察人员对案件证据转换方面欠严谨、欠规范，导致了有些案件庭审中的被动局面。

　　2.涉案款物处理有待进一步规范。一是赃款赃物随案移送的问题。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》及相关司法解释规定，作为证据使用的赃款赃物应当随案移送，而在实际工作中，此项规定执行上存在一定的偏差。目前，只有部分作为证据使用的赃物进行了随案移送，对赃款随案移送的几乎没有，其中就涉及到检察机关查办职务犯罪案件中所暂扣的赃款。严格的讲，侦查机关在办理经济案件对涉案款项只能扣押和冻结，诉讼程序终结前无权处分。只有经法院判决认定为犯罪金额后才能依法予以没收，对法院未认定犯罪金额，但系违法所得的，应移送有关主管机关处理。检察院在实际操作中，案件是移送法院了，但涉案款项没有随案移送。如执法检查过程中，执法检查组发现某一受贿案，本案在侦办过程中检察机关扣押涉案款项400万元没有随案移送，最后法院对该案的判决中只认定了部分犯罪金额，对剩余款项的处理从案卷中却找不到答案。二是有的案件处理欠规范的问题。在这次的执法检查中，通过查阅案卷还发现，有的涉案款物该返还受害人的不返还，有的该退回当事人的不退回，有的该移送有关部门处理的不移送。有的案件还没有诉讼终结，对涉案款物就作出了处理。如某基层检察院办理的一受贿案，检察机关在侦查阶段就将涉案款项189万余元作为赃款进行了处置，该案经二审终审宣判无罪。但目前对该款项既没有退还给当事人，也没有作出书面的处理结果。

　　3.指定监视居住适用有悖法律规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》所规定的取保候审、监视居住、逮捕等刑事强制措施是为了保障刑事诉讼的顺利进行。但目前实际操作中与法律规定的要求还存在一定的差距。据调查反映，人民群众对检察机关适用监视居住强制措施的反响较大，广大法律工作者、法律专家对此也提出了强烈质疑。《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十三条规定，监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住所进行；无固定住处的，可以指定的居所进行。司法机关在办案过程中，特别是检察机关在侦办职务犯罪的案件中，普遍采用指定监视居住这一措施，但目前检察机关指定监视居住办案点的条件令人堪忧，市检察院的指定监视居住办案点在市中心的闹市区，该地点安全设施简陋、场地狭小、人员混杂，存在一定的安全隐患，且目前对监视居住对象主要是由检察机关安排法警或聘请人员来看守，违反了监视居住必须由公安机关执行的法律规定。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后24小时以内，通知被监视居住人的家属。据有的案件当事人或辩护人反映，检察机关对监视居住对象采取措施后，并没有依法通知家属，辩护人也难以会见，称检察机关的指定监视居住实际上就是变相关押。

　　4.辩护权未能得到充分保障。新《中华人民共和国刑事诉讼法》增加了尊重和保障人权的内容，进一步扩大了刑事辩护的范围，律师的刑事辩护由原来的审查起诉阶段提前到现在的侦查阶段，完善了律师会见权、阅卷权等辩护权利，但在司法实践中，律师辩护权的行使大打折扣。在律师会见方面，律师普遍反映遇到一定的障碍，特别是涉及到贪、贿案件很难与当事人会见。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，只有危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。在实际工作中，危害国家安全、恐怖活动犯罪案件数量很少，根据相关的司法解释，特别重大贿赂犯罪案件数额要50万元以上，而检察机关经常以侦办的贿赂案件系特别重大的贿赂案件而不许可律师会见，扩大了禁见范围。某基层检察院联合其他司法机关出台了《关于规范法律服务市场若干问题的意见》，出台该文件是为了进一步规范法律服务市场，其初衷是好的，但文件中有个别条款限制了辩护权，与《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定相悖，执法检查组交换意见后，目前，该份文件正在组织修改完善。在律师阅卷权方面，有的检察人员对律师阅卷设置障碍，有的案件只提供部分案卷材料。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，辩护律师自人民检察院对案件审查起诉起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。有律师反映，个别基层检察院不允许以拍照的形式复制案卷材料，只允许复印，收取高出市场价1倍以上的复印费。

　　5.司法机关之间配合协调有待进一步加强。《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效执行法律。新《中华人民共和国刑事诉讼法》修正后，“公、检、法”三家在协调配合方面出现了一些新的问题。一是在逮捕的必要性审查方面。检察机关贯彻“慎捕少押”的立法精神，由过去“构罪即捕”的标准变为了目前的逮捕必要性审查，2013年新法实施以来，逮捕率明显下降，全市公安机关从2013年1月到2014年8月，共提请逮捕3629起4912人，其中，不捕1036起1547人，逮捕率只有68.5%，与往年相比，逮捕率下降了16.08%。由于一些犯罪嫌疑人、被告人没有被羁押，一方面，对公安机关深挖犯罪、扩大战果方面受到了一定的影响，打击刑事犯罪的力度有所减弱。另一方面，由于犯罪嫌疑人、被告人被采取取保候审、监视居住后，不配合司法机关的监督管理，有的甚至逃避刑事追究，2013年以来，有181名犯罪嫌疑人、被告人取保候审、监视居住后不能到案，导致案件无法处理。特别是有的案件移送法院后，在被告人不到案的情况下，法院又不得不决定逮捕收押，造成了司法资源不必要的浪费。据统计，2013年以来，全市法院因被告人取保候审、监视居住后不到庭，法院决定逮捕的案件74件，因被告人逃跑无法到庭被迫中止审理的案件30件。二是在相互制约方面还存在监督不力、制约不到位的问题。如公安、法院、司法行政部门有时对检察机关发出的纠正违法通知书或检察建议不够重视，有的只是敷衍了事，有的以种种理由推脱。如柳叶湖管理区社区矫正部门未按照上级规定接收社区矫正人员，检察机关对此发出书面纠正违法通知书后，但对方以无专门机构和人员经费缺乏为由拒绝接收，直接导致矫正对象脱管、漏管。另外，法院系统对职务犯罪案件实行的内审平衡制度，对此类案件判决前须上报上级法院，不仅变相由“二审”变“一审”，而且导致了有些案件久拖不决，有的案件严重超过法定审理期限。

　　6.特殊人群的关押一直未得到妥善解决。在这次执法检查活动中，司法机关普遍反映，对患有艾滋病、癌症、尿毒症患者等重症或传染病的犯罪嫌疑人或被告人，目前我市没有一个适合关押的场所，原市劳教所更名为市强制隔离戒毒所后，成立了收治中心，但该机构并不是特殊罪犯的羁押（服刑）场所，且该中心只收治涉毒人员，最多只能容纳50人左右，每收一名涉毒人员还要收取费用5万元。据公安部门反映，目前武陵城区有125名特殊人群因违法犯罪而无法关押，判决前只能采用取保候审、监视居住等方式，判决后也没有收监执行，依然流向了社会。这类群体在没有监管、没有约束的情况下，普遍又重操旧业、重新犯罪，危害群众。司法机关对这些人形成了抓了又放、放了又抓的怪圈，成为了严重影响社会治安的群体。另外，新《中华人民共和国刑事诉讼法》新增了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，对有暴力行为的精神病人侵害他人人身安全的，应当采取约束性措施，对其进行强制医疗，但目前我市也无具体操作性的办法。

　　此外，在此次执法检查中了解到，在司法实践中新《中华人民共和国刑事诉讼法》对某些方面的规定不尽完善。主要表现为：一是有些程序内容规定还很抽象。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第254条第5款规定“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定”。该条款只对暂予监外执行做了原则性规定，对暂予监外执行的申请、条件、鉴定、批准、收监等程序性事项没有具体规定，导致操作中各地做法不一。二是有些规定欠合理。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第99条规定，因犯罪行为造成的人身损害，提起刑事附带民事诉讼只能赔偿物质损失，主要是医疗费、丧葬费等直接经济损失，但民事诉讼中的人身损害赔偿中还包括残疾赔偿金、死亡赔偿金、精神损害抚慰金等赔偿内容，同一伤害结果，刑事附带民事诉讼判决的赔偿数额远远低于民事诉讼判决的数额，这对受害人一方是极不公平的。三是有些方面的法律规定缺少刚性。如检察机关在行使法律监督职能中，发现侦查机关、审判机关、刑罚执行机关在诉讼过程中存在违法行为，检察机关对此发出纠正违法通知书或检察建议后，如果相关单位没有纠错，法律对这种情况没有约束性条款，使检察机关在诉讼监督方面刚性不足。

　　四、几点建议

　　1.进一步转变思想观念，提高队伍司法水平。新《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施后对当前司法实践带来了新的挑战，刑事诉讼中涉及到的侦查、检察、审判、刑罚执行等机关面临新的挑战，要树立公正司法意识、疑罪从无意识、人权保障意识，努力实现执法理念的转变，即：从重打击轻保护向打击犯罪与保障人权并重转变；从粗放执法向规范执法转变；从传统手段办案向信息化手段办案转变。全市检察机关要正确应对新《中华人民共和国刑事诉讼法》实施后的“新常态”，以新的法治理念，正确处理好诉讼活动中检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间的关系，检察机关与被害人、证人之间的关系，检察机关与辩护律师之间的关系，用新的思想观念、新的思维模式来指导司法实践，切实提高司法队伍的司法能力和司法水平。

2.进一步加强工作协调，改善工作运行机制。面对新《中华人民共和国刑事诉讼法》实施后出现的一些新情况和新问题，要进一步加强刑事诉讼各环节之间的配合与协作，涉及《中华人民共和国刑事诉讼法》贯彻执行的公安、检察、法院、司法行政等机关要形成一个工作联动和工作协调机制，采取定期召开联席会议、协调会议等方式，协调解决新《中华人民共和国刑事诉讼法》实施后司法实践中的一些具体问题。检察机关要强化与其他司法机关配合，支持公安机关依法侦办案件，通过提前介入引导侦查、依法快捕快诉等方式巩固侦查成果；支持法院依法办案，通过释法说理，教育当事人服从法院正确裁判；支持监狱、看守所依法履行职责，打击破坏监狱犯罪案件。检察机关要针对本次执法检查中发现的司法机关之间配合协调方面存在的具体问题，自觉听取公安、法院、司法行政、监狱等单位的意见，主动与各单位协调沟通，牵头与各司法机关形成依法合理、行之有效的工作机制，更加充分有效的发挥司法机关有力打击犯罪、维护社会稳定的重要作用。

　　3.进一步强化法律监督，确保法律正确实施。全市检察机关要紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，认真履行宪法和法律赋予的监督职责，抓住此项工作的薄弱环节，进一步增强监督意识和工作主动性，切实解决“不敢监督、不愿监督、不善监督、监督缺位”的问题，全面强化刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和其他监管活动监督。要认真贯彻落实好《中华人民共和国刑事诉讼法》及市人大常委会《关于加强人民检察院在诉讼活动中法律监督工作的决议》的相关要求，切实履行法律监督职责，强化刑事诉讼活动中各个环节的监督。通过强有力的法律监督，督促侦查机关、审判机关、刑罚执行机关严格依法履行职责，确保《中华人民共和国刑事诉讼法》的正确实施。

　　4.进一步完善设施配套，确保诉讼顺利进行。新《中华人民共和国刑事诉讼法》实施后对司法案件办理提出了更高的要求，与修正前的《中华人民共和国刑事诉讼法》相比，增加了非法证据排除、羁押必要性审查、同步录音录像、指定监视居住、特别程序等重要内容，要贯彻落实好这些法律要求，必须要有相应的设施配套。各司法机关要尽快配备《中华人民共和国刑事诉讼法》实施过程中办案所必须的技术设备和相关设施。政府在资金保障方面要给予有力的支持，特别是要尽早建设特殊人群的羁押（服刑）场所，切实解决特殊人群违法犯罪后的关押问题。检察机关要加强与有关部门的沟通与衔接，加快指定监视居住场所的建设，尽快将指定监视居住措施步入法律化、规范化轨道。